II SA/Bd 844/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 105 §1 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta R. z [...] lipca 2019 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. P. B. skierował do Burmistrza Miasta R. żądanie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. B.. Do wniosku dołączył on orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] grudnia 2004 r. zaliczające K. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym ustalono, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2004 r. Dokumentując stan zdrowia ojca (małżonka K. B.) wnioskujący przedstawił wraz z wnioskiem orzeczenie z [...] kwietnia 2010 r. o zaliczeniu I. B. na stałe do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówiono P. B. świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na brzmienie art. 17 ust. 1 b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.ś.r.") i wyjaśnieniem, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K. B. nie można ustalić od kiedy datuje się jej niepełnosprawność. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r. (uwaga: w aktach sprawy brak jest tej decyzji), które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem naruszenia art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta R. wydał w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję Nr [...]. Organ I instancji ponownie odmówił P. B. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z tożsamym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1 b u.ś.r. – jednakże skutkiem tego wyroku w/w przepis nie został uchylony, ani też nie powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego tym przepisem. W odwołaniu wywiedzionym od powyższej decyzji P. B. zarzucił organowi I instancji pominięcie całokształtu jego sytuacji rodzinnej - a w szczególności nie uwzględnienie faktu, że jego ojciec również jest osobą niepełnosprawną. W rozpoznaniu odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że P. B. już w 2012 r. wnioskował o przyznanie jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką i decyzją z [...] września 2012 r. Nr [...] odmówiono świadczenia z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka K. B.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] października 2012 r. (decyzja Nr [...]), a skarga wywiedziona od powyższych rozstrzygnięć została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanym 9 stycznia 2013 r. w sprawie II SA/Bd 1162/12. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO we [...] wskazało, że odmowa przyznania P. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2012 r. oparta została na treści art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., a przepis ten nadal funkcjonuje w systemie prawnym w niezmienionym brzmieniu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego w sprawie należało rozważyć, czy możliwe jest ponowne orzekanie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Na tak sformułowane pytanie organ odwoławczy udzielił pozytywnej odpowiedzi wykazując, że w obu sprawach administracyjnych (prowadzonej w 2012 r. i wszczętej na wniosek z czerwca 2019 r.) zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa. Okoliczności dotyczące bowiem podstaw i zakresu sprawowanej opieki przez odwołującego się pozostały niezmienne. W konsekwencji organ II instancji stanął na stanowisku, że zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy w świetle art. 105 § 1 k.p.a. albowiem poddana ocenie tego organu decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczna decyzją. Wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej pozwoliło w tej sytuacji na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i na jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W skardze wniesionej od tej decyzji P. B. zarzucił naruszenie przepisów procesowych: "art. 156 par. 3 k.p.a." oraz art. 7 k.p.a., a ponadto przepisów prawa materialnego: art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczenia rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014r. (sprawa o sygn. akt K 38/13) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2014r. (sygn. akt II FSK 381/12). Skarżący formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił pominięcie przez organ odwoławczy odmienności stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji w 2012 r. i decyzji z [...] sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga okazała się bezzasadna. W sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, uchyliło decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie administracyjne w całości - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że powodem umorzenia postępowania jest uprzednie rozpatrzenie tej samej sprawy decyzją ostateczną, tj. odmówiono P. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką) decyzją Burmistrza Miasta R. z [...] września 2012 r. – z uwagi na pozostawanie K. B. w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej męża orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do umorzenia postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego rozumianego jako sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., przy czym sprawa może nie mieć charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również utracić taki charakter po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. W tych okolicznościach występuje tożsamość spraw administracyjnych. Na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że występuje tożsamość stanu faktycznego tej sprawy ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012r. Tożsamości stanu faktycznego tych spraw wynika z tego, że skarżący składając w dniu [...] czerwca 2019 r. kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na fakt zaliczenia K. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a także na okoliczność legitymowania się przez jego ojca (małżonka K. B.) umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Co istotne – skarżący wykazywał powyższe okoliczności tymi samymi dowodami dochodząc obecnie prawa do wnioskowanego świadczenia, jak i wnioskując o przyznanie uprawnień w 2012 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K. B. wydane zostało na stałe w dniu [...] grudnia 2004 r., a I. B. zaliczony został na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mocą orzeczenia wydanego [...] kwietnia 2010 r. Nie powstały zatem żadne nowe okoliczności prawotwórcze w sprawie obligujące organy do dokonania merytorycznej oceny zasadności żądań skarżącego – w sytuacji, w której brak znacznego stopnia niepełnosprawności małżonka K. B. stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Skarżący kwestionując prawidłowość zastosowania art. 105 §1 k.p.a. wskazywał na zmianę stanu prawnego i nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie podstaw odmowy przyznania świadczeń. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w skardze nie może przynieść oczekiwanego skutku. Tożsamość spraw administracyjnych stanowiąca przeszkodę do ponownego rozpoznania sprawy musi oczywiście dotyczyć też podstawy prawnej żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa jednak na zmianę przedmiotu, jeżeli dana regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy przypomnieć, że podstawą prawną odmowy ustalenia na rzecz skarżącego uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] września 2012 r. był przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz.1212). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 14 października 2011 r. Przepis art. 17 ponownie został znowelizowany ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz.1548) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. jednakże nowela ta nie zmieniła brzmienia ust. 5 pkt 2a w/w przepisu. Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. niezmienionego od 14 października 2011 r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornie strona skarżąca nie przedłożyła orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojego ojca, natomiast przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są ściśle określone w art. 17 ust. 5 pkt 2a (nie nowelizowanym po dacie wydania decyzji z [...] września 2012 r.), a ich wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, nawet jeżeli osoba składająca wniosek o to świadczenie spełnia przesłanki pozytywne, wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Przesłanka powyższa nie została w sprawie spełniona, zatem należy uznać, że zaistniała w sprawie tożsamość spraw administracyjnych. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie organu II instancji, uchylające w całości zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.