II OSK 1960/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 972/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 972/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowo-mieszkalnego z podziemnym garażem dla samochodów osobowych, wewnętrznym układem komunikacji, wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., c.w.u., elektroenergetycznej, przyłączem wodociągowym wraz z przebudową istniejącej sieci, miejscem gromadzenia odpadów stałych (wbudowanym); na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S., zaskarżając go w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w przypadku istnienia podstaw do jej uwzględnienia, albowiem decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na jego nieprawidłowym zastosowaniu, skutkującym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 ust. 1-10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania w zw. z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 ust. 1-4 oraz § 4 ust. 9 uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE ZACHÓD" (poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę pomimo braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych linii zabudowy), a ponadto art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez niezebranie, a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego wobec zaistnienia zagadnienia wstępnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca kasacyjnie była uczestnikiem postępowania toczącego się o zasiedzenie służebności drogi koniecznej z wniosku E. S. przed Sądem Rejonowym w Zakopanem I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 331/18, ponieważ służebność ta przebiega również przez część należącej do niej nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia niniejszej skargi nie została prawomocnie zakończona. Wobec tego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, E. S. nabyła służebność przejazdu przez nieruchomość inwestora, a tym samym posadowienie planowanego budynku skutkować będzie naruszeniem tego prawa, a co za tym idzie, pozbawienie istniejącego już budynku dostępu do drogi publicznej. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie służebności nie stanowi zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania. W piśmie z [...] maja 2023 r. uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., przedstawił stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie wskazanych w nim dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. (obecnie: w Z.) pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowo-mieszkalnego z podziemnym garażem dla samochodów osobowych, wewnętrznym układem komunikacji, wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., c.w.u., elektroenergetycznej, przyłączem wodociągowym wraz z przebudową istniejącej sieci, miejscem gromadzenia odpadów stałych (wbudowanym); na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. Decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na zakres materiału dowodowego, konieczny do wyjaśnienia i uzupełnienia w ponownym postępowaniu. W ponownym postępowaniu, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Starosta T. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w określonym w nim terminie. W odpowiedzi, w piśmie z [...] lipca 2018 r., inwestor ustosunkował się do wszystkich punktów postanowienia, składając wyjaśnienia oraz uzupełniając wskazane braki. Wobec tego Starosta T. decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...] października 2018 r., odnosząc się w uzasadnieniu, szczegółowo, do wszystkich zarzutów odwołania, wskazując na ich bezzasadność. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Inwestor przedłożył wymagane przepisami dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia, w tym uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń p.poż., oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że wniosek o zasiedzenie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] został złożony przez matkę skarżącej kasacyjnie, E. S. i służebność ta miała dotyczyć jej, jako właścicielki działki nr [...] (ewentualna nieruchomość władnąca). Co istotne, E. S. nie była uczestnikiem niniejszego postępowania. Ponadto, działka nr [...] ma dostęp do drogi, stąd gdyby kwestia uzyskania służebności dotyczyła skarżącej kasacyjnie, nie miałaby i tak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę spornej inwestycji w zakresie naruszenia zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania inwestycji, zacienienia jej działki oraz w zakresie niezgodności z planem miejscowym z uwagi na brak ustalenia w nim linii zabudowy. Słusznie jednak Sąd wojewódzki, a wcześniej organ odwoławczy, uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, jak i odpowiednie przepisy obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego. Przede wszystkim, obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania sąsiednich działek. Organ administracji, dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego, nie może oceniać go pod kątem każdego możliwego sposobu zabudowy sąsiedniej działki. Analiza projektu budowanego pod kątem możliwości zabudowy sąsiedniej działki może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba posiadająca tytuł prawny, dający podstawę do zabudowy tej działki, posiada zatwierdzony decyzją projekt budowlany lub dokonała zgłoszenia realizacji określonej inwestycji. W takim przypadku organ administracji ma realną możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie będzie skutkowała niemożnością realizacji lub ograniczeniem możliwości realizacji inwestycji na sąsiedniej działce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 455/20, LEX nr 3509228, por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1447/20, LEX nr 3559794). Zakres ochrony uprawnień osób trzecich, do której zobowiązany jest organ, wyznaczają przepisy prawa materialnego. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2290/21, LEX nr 3478968). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej wzięły pod uwagę zarówno interes inwestora, jak i skarżącej kasacyjnie, właścicielki niezabudowanej działki nr [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się graficzna analiza zabudowy działki nr [...], z której wynika, że możliwości jej zabudowy są niewielkie. Natomiast jak podkreślono wcześniej, fakt, że skarżąca kasacyjnie nie posiada skonkretyzowanych planów inwestycyjnych co do swojej działki, oznacza, że nie przedstawiła ona przepisów prawa materialnego, które przedmiotowa inwestycja miałaby naruszać, i że nie może w ten sposób doprowadzić do ograniczenia prawa do zabudowy inwestora. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń i minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, już z tego powodu, że powyższe przepisy odnoszą się do sąsiedniej istniejącej zabudowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2183/15, LEX nr 2468908). Jak wskazano wcześniej, działka skarżącej kasacyjnie jest działką niezabudowaną, nie było więc możliwości analizowania projektu budowlanego w tym zakresie. Ponadto działka skarżącej kasacyjnie jest położona od południowej strony działki inwestora, co wyklucza problem zacieniania czy przesłaniania. Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, zostało to wskazane na rysunku analizy zasięgu cienia, wykonanej na potrzeby niniejszej sprawy. Podobnie, nieuzasadnione były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 12 ust. 1-10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w powiązaniu ze wskazanymi w niej przepisami planu miejscowego. Kwestia braku wskazania linii zabudowy w planie miejscowym, a więc zgodność uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. z prawem, nie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie leży w jego kompetencjach. Organ administracji dokonuje jedynie samodzielnej wykładni oraz stosowania zawartych w miejscowym planie przepisów, w tym też dokonuje wykładni i stosowania przepisów miejscowego planu zawierających zwroty niedookreślone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 614/22, LEX nr 3391180). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ ocenia zgodność danej inwestycji m.in. z przepisami obowiązującego planu miejscowego – takiej oceny, w sposób prawidłowy, dokonały organy w niniejszej sprawie. Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie i prawidłowo ich rozstrzygnięcia zaakceptował Sąd wojewódzki. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że wniosek dowodowy uczestnika postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.