I OSK 1458/20

Dnia 25 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 450/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 450/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] -wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60-63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, ust. 3b, ust. 4 i ust. 6, art. 107, art. 109 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej jako: "u.p.s.") - a którą organ zmienił w części własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalił opłatę za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] od dnia przyjęcia do placówki (to jest od dnia 8 listopada 2018 r.) tak, iż będzie ona obciążała K.S. w wysokości [...] zł miesięcznie a A. A. (córkę) - w wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 1 wyroku) oraz orzekł w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu (pkt 2 wyroku). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, A. A. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki naruszenia przepisów, których dopuściły się organy administracyjne tj. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu wskutek uniemożliwienia A.A. wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady informowania stron, 2. poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracyjne tj. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. - poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności uznanie, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, w sytuacji gdy ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, coś zgoła odmiennego, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania, że A. A. jest w stanie ponosić koszty pobytu K.S. w Domu Pomocy Społecznej, 3. przepisów prawa materialnego tj. art. 64 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej - (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...], gdyż utrzymuje się z jednego wynagrodzenia za pracę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie powyższego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie - w tym zakresie - sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte uiszczone ani w całości, ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci art. 64 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej - (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie i na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego zarzuty te nie były uzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić przede wszystkim należy, że – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania przez sąd wojewódzki może być podstawą zarzutu kasacyjnego. Tymczasem w skardze kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu jedynie zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia szeregu przepisów postępowania przez organ, nie zaznaczając nawet, że owo naruszenie procedury miało w tym przypadku charakter istotny. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że – po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – sąd administracyjny może uwzględnić skargę wniesioną na decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wniesienia skargi o wznowienie postępowania) naruszenie przepisów postępowania, ale jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ta ostatnia sytuacja zachodzi zaś w przypadku, gdy najprawdopodobniej, jeśli nie doszłoby do naruszenia przepisów proceduralnych to treść zaskarżonej decyzji byłaby odmienna. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca, zarzucając, iż w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono jej czynnego udziału bo uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, a (cyt.): "co skutkowało naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady informowania stron", nie podała jednak, jakie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie chciałaby zgłosić (a co organ jej uniemożliwił). Przypomnieć przy tym w tym miejscu wypada, że – jak zaznaczył Sąd Wojewódzki - w odwołaniu od decyzji organu I instancji A. A. wyraziła swoje niezadowolenie z jej treści, podnosząc w szczególności, iż (cyt.): "przez cały czas (tj. od trzech lat) jestem obciążona opieką nad matką – T.B. zamieszkałą w [...]", gdzie skarżąca przynajmniej 2 razy w miesiącu musiała dojechać, zadbać o właściwą opiekę lekarską i pielęgniarską. Twierdziła zatem, że koszty ponoszone w tym przypadku nie dają jej możliwości ponoszenia kosztów na utrzymanie ojca K.. Z uwagi zaś na powyższe, w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, Kolegium przytoczyło treść art. 64 u.p.s., który stanowi o przesłankach warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt członka rodziny (w tym wypadku ojca) w domu pomocy społecznej. W związku z tym należy stwierdzić, że wprawdzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, skarżąca winna wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił jej dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie. Temu obowiązkowi skarga kasacyjna zadość nie czyni, co skutkuje uznaniem, że zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. nie mogły być uznane za uzasadnione. Nietrafne okazały się również zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki wyciągniętych przez organy błędnych wniosków z treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności poprzez uznanie, że dochód skarżącej przekraczał kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, w sytuacji gdy ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynikało, coś zgoła odmiennego, a co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania, że A. A. była w stanie ponosić koszty pobytu K. S. w Domu Pomocy Społecznej. Przedmiotowa sprawa dotyczyła zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] od dnia przyjęcia do placówki. W decyzji tej (decyzji, która podlegała zmianie) organ ustalił powyższą opłatę w ten sposób, że K.S. obciążony będzie miesięcznie kwotą [...] zł, A. A. - kwotą [...] zł, a Miasto [...] opłacać ją będzie w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane. Dodać w tym miejscu trzeba, że decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], a skarga wniesiona na nią (również przez A. A.) została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r. (sygn. II SA/Łd 342/18). Zaskarżoną w tej sprawie decyzją, Kolegium utrzymało mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., wydaną m. in. na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., a w której organ zmienił w części własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w ten sposób, że zwiększył wysokość miesięcznej kwoty, która miała obciążać K.S. z tytułu jego pobytu w placówce opiekuńczej ( do kwoty [...] zł) a zmniejszył wysokość kwoty obciążającej jego córkę – A.A. (do kwoty [...] zł). Istotne przy tym było to, że sposób wyliczenia owej opłaty nie był w tym przypadku dowolny a regulowały go przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2018 r. poz. 1508). W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji organ dokładnie przedstawił sposób wyliczenia należnej opłaty i przytoczył właściwe przepisy regulujące tę kwestię, zawarte w ustawie o pomocy społecznej. W związku z tym nie można było w omawianym przypadku twierdzić, że decyzja Kolegium została wydana w oparciu o niekompletny stan dowodowy ani, że dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym zostały wadliwie ocenione. Jak wyżej wspomniano, zasady wyliczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jak i ustalanie kręgu osób, których ta opłata obciąża, regulują ściśle przepisy ustawy materialnoprawnej. Z uwagi zaś na fakt, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów opartych na w/w przepisach, Naczelny Sąd Administracyjny był w tym przypadku zwolniony od obowiązku ich analizowania. Odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego, dotyczącego art. 64 u.p.s., stwierdzić należy, że wprawdzie umożliwia on by osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogły być, na ich wniosek, zwolnione z tego obowiązku częściowo lub całkowicie, ale przepis ten nie mógł być – już co do zasady - zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten bowiem umożliwia wprawdzie rozważenie w danym przypadku sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy, ale w odrębnym, innym postępowaniu administracyjnym. Aby bowiem móc orzekać o zwolnieniu danej osoby z określonego obowiązku najpierw taki obowiązek musi być na nią skutecznie - pod względem prawnym - nałożony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.