II SAB/Gd 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prokuratora Rejonowego w G. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 25 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Prokurator Rejonowy w G., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego w G. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej w zakresie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 25 lipca 2019 r. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 25 lipca 2019 r., nadesłanym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do Prokuratury Rejonowej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W treści przedmiotowego wniosku wskazała, że "Dnia 23 sierpnia 2016 r. działając w imieniu J. K. i P. K. na mocy udzielonego pełnomocnictwa znajdującego się w akcie oskarżenia z dnia 18 stycznia 2016 roku sprawy [..] adwokat A. M. S. odnosząc się do wniosku organu postępowania przygotowawczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie [..] skierowała do Sądu Rejonowego pismo z dnia 19 sierpnia 2016 r. zatytułowane "Pismo w sprawie". W związku z zawartym stwierdzeniem w piśmie z 19 sierpnia 2016 r., iż "Pokrzywdzeni zmuszeni byli i nadal są podejmować obronę przed ingerencją oskarżonych. Zmuszeni są podejmować czynności, zwalniać się z pracy, by wziąć udział np. w przesłuchaniach w prokuraturze czy policji (...) zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) Proszę o wskazanie, czy w okresie od 18 stycznia do 19 sierpnia 2016 r. A. M. lub M. M. dokonali zgłoszeń na prokuraturę i policję. 2) Proszę o wskazanie, czy w wyniku dokonanych zawiadomień w okresie od 18 stycznia do 19 sierpnia 2016 r. przez A. M. lub M. M. były przeprowadzone przesłuchania przez organy postępowania przygotowawczego". Następnie skarżąca, mając na uwadze brak reakcji Prokuratury na jej wniosek, pismem z 16 sierpnia 2019 r. wniosła skargę na bezczynność, w której domagała się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zobowiązania Prokuratury do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi, tj. do 16 sierpnia 2019 r., organ nie udostępnił jej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Prokuratura Rejonowa wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 25 lipca 2019 r. i nie został rozpoznany w ustawowym terminie. Nie nastąpiło to jednak z powodu złej woli, lecz z braku wiedzy o złożonym wniosku. Po wpływie skargi do organu, ustalono, że wniosek skarżącej, który wpłynął na skrzynkę pocztową e-mail, nie został wydrukowany oraz przedłożony do dekretacji przez pracownika sekretariatu. W wyniku tego wniosek nie został zarejestrowany we właściwym rejestrze IP, a następnie przedłożony osobie, w której kompetencji leży udzielenie odpowiedzi w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wniosek 21 sierpnia 2019 r. został zarejestrowana w rejestrze IP. Po dokonaniu stosownych sprawdzeń w systemie informatycznym 28 sierpnia 2019 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. W piśmie procesowym z 1 października 2019 r. skarżąca podtrzymała wnioski zawarte w skardze, podnosząc że organ udzielił jej niepełnej odpowiedzi. Pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku dotyczyło J. K. i P. K. Zaś organ w swojej odpowiedzi wskazał, że w okresie, którego dotyczył wniosek, A. M. lub M. M. nie byli przesłuchiwani przez organy postępowania przygotowawczego. Brak odpowiedzi i niepodawanie nazwisk osób, których wniosek dotyczył, nie jest przypadkowe i wpisuje się w całokształt działań Prokuratury Rejonowej. Prokuratura od roku 2014 aktywnie sprzyja sąsiadom skarżącej przez wszczynanie postępowań wobec tylko jednej strony konfliktu, przy jednoczesnym ukrywaniu działań strony przeciwnej. Nieudzielenie odpowiedzi przez organ, na kierowane przez skarżącą pisma miało już miejsce wcześniej, w sprawie [..]. Tym samym skarżąca nie daje wiary zapewnieniom organu, że nie udzielenie odpowiedzi na jej wniosek w ustawowym terminie nie wynikało z jego złej woli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 25 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) czy w okresie od 18 stycznia do 19 sierpnia 2016 r. A. M. lub M. M. dokonali zgłoszeń na Prokuraturę i Policję, 2) czy w wyniku dokonanych w ww. okresie zgłoszeń przez ww. osoby były przeprowadzane przesłuchania przez organy postępowania przygotowawczego. Skarga ta została skierowana bezpośrednio do sądu. Na wstępie zauważyć wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie ponaglenia), ani też innym środkiem prawnym, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 – dostępne na stronie www.orzeczenia. nsa.gov.pl baza CBOSA). Wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Prokuratura Rejonowa w G.– jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Strony niniejszego sporu nie kwestionowały także publicznego charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji i sąd również tej okoliczności nie zakwestionował, aczkolwiek wymaga ona pewnych wyjaśnień. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Jednocześnie jednak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżąca, jak wynika z jej wniosku, domagała się informacji dotyczących wpływu do organu jej zgłoszeń o możliwości popełnienia przestępstwa, a więc informacji potencjalnie związanych z postępowaniem przygotowawczym. Kodeks postępowania karnego określa zaś w art. 156 § 5 zasady, tryb i formę udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. Na tle wniosków o udostępnienie informacji publicznej związanej w jakikolwiek sposób z postępowaniem karnym należy dokonywać wnikliwej analizy treści wniosku, w szczególności w zakresie kwalifikacji, czy podlega on załatwieniu przy zastosowaniu u.d.i.p., czy też w oparciu o przepisy odrębne. W tej drugiej bowiem sytuacji nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Zdaniem sądu jednak, nie mamy do czynienia z taką sytuacją w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnośnie do żądania w punkcie 1, tj. informacji czy w ogóle organ przyjmował zgłoszenia w określonym okresie od określonych osób należy bowiem w sposób wyraźny odróżnić żądanie dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie czy w sprawie karnej w toku, od treści różnego rodzaju zapisów o charakterze ewidencyjno-porządkującym, zgromadzonych przez organ poza tymi aktami, nawet jeżeli zapisy te powstały lub mogły powstać na tle konkretnej i indywidualnej sprawy określonej osoby fizycznej. Sama informacja o tym, czy toczyło się postępowanie ze zgłoszenia określonej osoby, czy został sporządzony wniosek o ukaranie wnioskującego o informację publiczną, bądź że został sporządzony akt oskarżenia takiej osoby nie jest tożsama z udostępnieniem akt sprawy o wykroczenie czy akt sprawy karnej. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem w odniesieniu do pytania sformułowanego w punkcie 1 wniosku uznać należy, że odpowiedź na nie stanowiła informację publiczną, bowiem dotyczyła czynności ewidencyjnych realizowanych przez organ w związku z przypisanym mu zakresem kompetencji. Nie była to jednocześnie informacja objęta zakresem postepowania przygotowawczego. Ponadto uznać należy, że organ w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na oba pytania objęte wnioskiem, przy czym odpowiedź na pytanie drugie była adekwatna do treści pytania, które skąd inąd było sformułowane w sposób dalece nieprecyzyjny. Skarżąca w piśmie procesowym z 1 października 2019 r. skierowanym do sądu, kwestionując udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie, w istocie przeredagowała treść tego pytania i znacząco je zmieniła. W ocenie sądu, w takim kształcie może ono stanowić jedynie nowy wniosek o udostepnienie informacji publicznej, przy czym odpowiedź na nie pozostaje lub też może pozostawać w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. Bezsporne jednak pozostaje to, że organ udzielił odpowiedzi na ww. pytania po upływie ustawowego terminu, wyznaczonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. po 8 sierpnia 2019 r., a to oznacza, że skarga w zakresie bezczynności jest uzasadniona. Odpowiedź na pytania skarżącej sformułowane w piśmie z 25 lipca 2019 r. (data wpływu maila do organu) została ponadto skierowana do skarżącej już po wniesieniu przez nią skargi do sądu – w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Należy przy tym zaznaczyć, że ewentualne ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej lub za pomocą platformy ePUAP wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 – dostępny w bazie LEX nr 1989918). W tym zakresie zatem wyjaśnienia organu nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Fakt, że przed wydaniem niniejszego wyroku organ udzielił żądaną informację publiczną ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącego przed przekazaniem skargi do sądu, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 25 lipca 2019 r. (pkt 1 wyroku). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - ustalił, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Niezwłocznie po wniesieniu skargi organ udostępnił informację publiczną zgodnie z wnioskiem skarżącej, a uchybienie terminowi w rozpoznaniu jej wniosku nie było znaczące (20 dni) i trudno je ocenić jako działanie złośliwe, czy uporczywe. Stanowiło konsekwencję błędu pracownika, który nie odnotował wniosku w systemie i nie przedłożył go przełożonemu w celu nadania mu biegu. W związku z tym, zdaniem sądu, choć zobowiązany podmiot podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania. Z tych też przyczyn sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości (pkt 3 wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Żądanie skarżącej dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis).