II OSK 942/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 560/19 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 560/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek skargi W. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą L. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania z opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu: I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.": 1. naruszenie art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej "u.p.c.g." w zw. z art. 189a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd I instancji, że w przypadku uregulowania, w ograniczonym zakresie, w przepisach odrębnych kwestii określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i udzielenia ulgi w wymierzeniu kary, możliwe jest zastosowanie art. 189a § 1, art. 189f i art. 189k k.p.a., w sytuacji, gdy z przepisów u.p.c.g. wynika, iż stanowią one całościową regulację o charakterze lex specialis trybu nakładania kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania z prowadzonej działalności o potencjalnie niebezpiecznym wpływie na środowisko, co wyłącza stosowanie przepisów k.p.a; 2. naruszenie art. 189a § 1, art. 189f i art. 189k k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie i na ich podstawie można w niniejszym przypadku odstąpić od wymierzenia kary łub dokonać jej miarkowania, w sytuacji, gdy nie mały one zastosowania z uwagi na regulację art. 9xb pkt 2 u.p.c.g., stanowiącego lex specialis wobec przepisów k.p.a., która nie przewiduje takiej możliwości; II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań, co do dalszego postępowania tj.: zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189k w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 9xb pkt 2 u.p.c.g., podczas gdy wykładnia ta dokonana została w sposób wadliwy (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), a powyższe przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie istnieje aktualnie luka w przepisach u.p.c.g., co do możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za zwłokę w przekazaniu sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. W jego ocenie tożsama sytuacja miała miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w u.p.c.g. Podniósł, że stanowisko Sądu I instancji, kwestionujące ugruntowaną linię orzeczniczą w tej kwestii, zostało uzasadnione w sposób niepełny, który nie pozwala organom na ponowne procedowanie w sprawie bez naruszenia przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązujących. W ocenie Kolegium nawet gdyby dopuścić możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji, której dokładnych odpowiedników nie ma w u.p.c.g., to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania, gdyż każdy dzień przekroczenia stanowi odrębny delikt administracyjny obarczony ściśle określoną co do wysokości karą. Wskazał, że z konstrukcji deliktu wynika, że nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa, gdyż za każdym razem należałoby uznać, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, co oznaczałoby w konsekwencji, że organy w każdym przypadku wprost odmawiałby zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w przepisach prawa, jak również nie znajdują potwierdzenia w przebiegu postępowania i aktach sprawy. W jego ocenie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wyczerpującą argumentację odnośnie przyczyn, dla których Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego poprzez nieuwzględnienie w rozstrzyganiu sprawy przepisów k.p.a. w zakresie regulowanym w dziale IVa "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a - 189k k.p.a.). Podkreślił, że realizacja obowiązku związanego z przesłaniem sprawozdań za I kwartał 2019 r. dokonana została bez wezwania i niezwłocznie po zakończeniu tzw. długiego weekendu. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie opóźnienie stanowiące podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej miało charakter jednorazowy. Jednocześnie podkreślił, że było to tzw. sprawozdanie zerowe, a więc wykazujące fakt niewykonywania usług asenizacyjnych w I kwartale 2019 r., Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zasadnie wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę czy kodeksowe przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mają mieć zastosowanie w sprawie, nie zdejmując z organu I instancji obowiązku dokonania samodzielnej wykładni przepisów obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu I instancji, że do administracyjnych kar pieniężnych orzeczonych w oparciu o art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. nie mają zastosowania przepisy art. 189a § 2 pkt 2 w zw. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a więc że w sprawie nie ma zastosowania instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Nie zasługuje na uwzględnienie zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że z uwagi na charakter u.p.c.g. i jej szczegółowość nie mogą mieć zastosowania w sprawie przepisy działu IVa k.p.a. O braku możliwości zastosowania regulacji k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza także odesłanie zawarte w art. 9zf u.p.c.g. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisu działu III Ordynacji podatkowej. Z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu. O ile kwestia udzielania ulg w wykonaniu kar pieniężnych została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej, to nie została zawarta w niej kwestia, o której mowa w art. 189f k.p.a. dotycząca odstąpienia od wymierzenia kary. Podobnie należy ocenić instytucję dotyczącą wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Kwestia ta została uregulowana w art. 9zc u.p.c.g., a przepis ten nie pozwala na miarkowanie administracyjnej kary pieniężnej wymierzanie w oparciu o art. 9xb pkt 2 cyt. ustawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że kara wymierzana w oparciu o art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. ma charakter kary stałej (100 zł za każdy dzień opóźnienie nie więcej jednak niż za 365 dni). Nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na charakter kary (kwota stała), ale przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że kwestia ustalania wysokości kary została uregulowana w art. 9zc u.p.c.g., przepisy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. dotyczące wymiaru kary nie mogą mieć zastosowania. Zauważyć przy tym jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził wyłącznie, że w sprawie ma zastosowanie jedynie instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie może mieć zastosowanie instytucja miarkowania administracyjnej kary pieniężnej regulowana przepisami k.p.a. Podkreślić należy, że w myśl art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4. terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5. odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6. udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IV a k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Z treści powyższego przepisu wynika, więc że aby dział IVa k.p.a. nie miał zastosowania do któregokolwiek z zagadnień w nim wymienionych, to musi ono zostać uregulowane w przepisach odrębnych. Dział III Ordynacji podatkowej nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje tej okoliczności. Regulacji takiej nie zawiera u.p.c.g., a co za tym idzie przepisy k.p.a. mają w tym zakresie zastosowanie. Zaakcentować przy tym należy, że w związku z treścią art. 189a § 1 i 2 k.p.a., aby przepisy k.p.a. miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie jest konieczne zawarcie w u.p.c.g. odesłania do stosowania regulacji k.p.a. Obowiązek taki istnieje w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 189a § 1 i 2 k.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. instytucje są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, o ile każda z tych instytucji nie została samodzielnie uregulowana w przepisach odrębnych. Oznacza to, że jeśli przepisy odrębne regulują np. terminy przedawnienia nakładania administracyjny kar pieniężnych, to wyłącza to stosowanie przepisów k.p.a. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. A więc skoro miarkowanie kar administracyjnych nakładanych w oparciu o u.p.c.g. zostało zawarte w tej ustawie szczególnej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w u.p.c.g. ani w dziale III Ordynacji podatkowej. Nie można także podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że art. 187f § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania, albowiem naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania za każdy dzień przekroczenia stanowi osobny delikt. Nie można wykluczać a priori stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej w oparciu o takie założenie. Nie można także uwzględnić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że za odmową stosowania art. 189f k.p.a. przemawia okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Zauważyć bowiem należy, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. i art. 189a, art. 189f, 189k k.p.a. Wobec powyższego nierozważenie przez organ kwestii dotyczących ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. nie można uznać za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.