II SA/Bd 858/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz [...] kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 270 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), ustalił na rzecz A. sp. z o. o. (skarżącej spółki) opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej - w kwocie 912,00 zł. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 9779 m2, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 7296 m2 (tj. 74,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m2. Decyzja ta dotyczyła przy tym opłaty za II kwartał 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki, tj. działka nr [...], nie znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zdaniem organu, wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ dodał, że zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z [...].09.2013 r., [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomość znajdująca się na obszarze, z którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są rurociągiem melioracyjnym i następnie wpadają do rowu melioracyjnego, nie jest ujęta w systemie kanalizacji otwartej i zamkniętej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy rów melioracyjny, podobnie jak rurociąg melioracyjny, którymi wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze, stanowi część systemu kanalizacyjnego, o którym stanowi Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie obszar, na którym znajduje się nieruchomość spółki, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez Spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami i system ten nie jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ wywiódł ponadto, że rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określono w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). W przepisie tym określono w sposób odrębny jednostkową stawkę opłaty dla nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 1) i z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności do 10%, od 10 do 30%, powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 2). Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, - wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, - wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Oceniając zasadność zastosowania wyżej wskazanego przepisu przez organ administracji bezsporne w sprawie było to, że powierzchnia nieruchomości wynosi 9779 m2, a powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej to 7296 m2 (tj. 74,6 % powierzchni nieruchomości). Przede wszystkim wskazać jednak należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji, mimo że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rurociągu melioracyjnego wód opadowych. Poza obszernym przytoczeniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 736/18 i II SA/Sz 735/18, organ ograniczył się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ administracji nie odniósł się tym samym w sposób należyty do zasadniczego zarzutu strony skarżącej zawartego w reklamacji dotyczącego wyposażenia nieruchomości w systemy kanalizacyjne służące do zbierania i odprowadzania wód opadowych. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia tym samym wymogów, wynikających z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako K.p.a.), zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ rozwinął argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu podnosząc, że wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami i system ten nie jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Organ wywiódł przy tym, że rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości, jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdyż to decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu, a nie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w połączeniu z treścią odpowiedzi na skargę wskazywać może, że organ administracji utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowane w art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". W myśl pierwszego z przywołanych wyżej przepisów, przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Oznacza to, że należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy przemawia treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Brak prawidłowego ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji stanowi o uchybieniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 K.p.a., określającego warunki, jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu i uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, które pozwolą na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.