II SA/Bd 322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 poz. 2096) i art 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202.), utrzymał w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (znak [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] maja 2018 r. G. K. reprezentowany przez M. S. wystąpił z wnioskiem do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L. Powyższy wniosek uzupełnił w dniu [...] lipca 2018 r. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wyżej wskazaną budowę. W dniu [...] października 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K. Odwołujący się zarzucił wydanej decyzji: - naruszenie art. 5 ust. 1 prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej, - naruszenie art. 20 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu, - naruszenie art. 77 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu słusznego interesu strony, a także art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa. W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł: "uniemożliwiono mi pełny czynny udział w postępowaniu; wprawdzie zawiadomiono mnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 61 ust4 kpa) ale przecież nie zostałem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu co narusza art. 10 § 1 kpa". Odwołujący wskazał także, że wydając zaskarżoną decyzję pominięto fakt, że na sąsiadującej z inwestycją działce znajdują się budynki ubojni i masarni. A. K. stwierdził, że w decyzji jednoznacznie nie przesądzono czy budowa obiektu nie narusza ograniczenia, o którym mowa w § 20 ust. 1 uchwały nr [...] Gminy z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w wybranych obszarach sołectw: L., M., M., G., K., P., P., S., B., W. (Dz. U. Woj. z dnia [...] kwietnia 2014r., poz. [...]). Wskazał, że powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze działek inwestora przeznaczenie na cele mieszkaniowo - usługowe niskiej i średniej intensywności z tym zastrzeżeniem, że powierzchnia usługowa nie może przekroczyć 50 % całkowitej powierzchni przewidzianej do zabudowy. W ocenie Wojewody odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że działka budowlana objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę zlokalizowana jest w granicach objętych ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] zlokalizowane są w granicach terenu oznaczonego symbolem 47 MNUśr., dla którego podstawowe przeznaczenie terenu wskazano w § 20 mpzp, jako budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej i średniej intensywności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dom opieki nad osobami starszymi nie stanowi wyłącznie funkcji usługowej, lecz jest również tożsamy z funkcją mieszkaniową, całodobowy pobyt osób, w dłuższym okresie czasu służy bowiem celom mieszkaniowym. Organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez niego analiza akt sprawy wykazała, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu oraz jego sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wnioskodawca uzyskał ponadto niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie, a zatwierdzony projekt budowlany jest również zgodny z uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2014 r. W związku z powyższym spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r, a następnie [...] września 2018 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Prawidłowo został wyznaczony obszar oddziaływania. A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił sanowanie błędów decyzji Starosty z dnia [...] września 2018 r. a to naruszenia: - art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej; - art. 20 ust. 1 pkt Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu; - art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. – przez pominięcie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa. Skarżący podtrzymał stanowisko, że uniemożliwiono jemu zapewnienie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, co naruszało art. 10 § 1 k.p.a.; Zlekceważono, że na należącej do skarżącego, sąsiadującej z planowaną budową nieruchomości, usytuowane są od 1990 r. zabudowania ubojni i masarni, co - z uwagi na to, że obiekt zaliczony jest do kategorii XI w załączniku do Prawa budowlanego objętej szczególną regulacją ochronną - nakazywało władzy budowlanej dbałość aby inwestycja była zlokalizowana poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, które generować może sąsiadujący obiekt budowlany. W ocenie skarżącego zaniechano konieczności wnikliwego sprawdzenia, czy budowa obiektu nie narusza ograniczenia, o którym mowa w § 20 ust. 1 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2018r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] września 2018r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L. Z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, że inwestycja obejmuje budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P, gm. L. Obiekt zaliczony został do kategorii: XI, IV. Kategoria XI obejmuje budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze. Z kolei kategoria IV obejmuje elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy. Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminy L. w wybranych obszarach sołectw: L., M., M., G., K., P., P., S., B., W. uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia [...] kwietnia 2014r., poz. [...]. Działki o nr ewid. [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym P., oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "47MNUŚr", przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe niskiej i średniej intensywności realizowane na już wydzielonych działkach lub działkach projektowanych o minimalnej powierzchni 1000m². Inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]. Działki, na których realizowana będzie inwestycja są o powierzchni 1000m² i 3000m². Z projektu budowlanego wynika, że dom opieki nad osobami starszymi zaliczony został do kategorii XI, jako budynki opieki społecznej i socjalnej tj. budynki zbiorowego zamieszkania w tym przypadku osób starszych. Budowa takiego obiektu jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w w/w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) domy dla ludzi starszych zakwalifikowano do klasy 1130 czyli budynków mieszkalnych zbiorowego zamieszkania. Z projektu budowlanego, z bilansu terenu wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 31,59% tj. nie przekroczy 50%. Potwierdzają to dane techniczne: powierzchnia zabudowy - 1263,79 m², powierzchnia użytkowa - 1103,88 m², kubatura - 3146,05 m². Przedmiotowa inwestycja w rozumieniu właściwych przepisów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowiska (zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w aktach sprawy – w projekcie budowlanym strona 47 tom I). W związku z powyższym inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wykazał spełnienie przez inwestycję wymogów techniczno -budowlanych. Dom opieki na osobami starszymi, projektowany na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L., usytuowany ma zostać w odległości 4,0m od granicy z działką o nr ewid. [...], 4,0m od granicy z działką o nr ewid. [...] i w odległości 6,3m od granicy z działką o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L., co nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4,0 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 3,0 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Projektowany obiekt będzie budynkiem parterowym z dachem wielospadowym o wysokości w kalenicy 6,27 m, zlokalizowanym w odległości około 42 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], a od budynków zlokalizowanych na działce [...] w odległości ponad 100 m. Pozostałe działki nie są zabudowane. Projektowany obiekt nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu istniejącego na w/w działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. L. Powyższe parametry zgodne są z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego planowana inwestycja nie będzie naruszała w/w warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana inwestycja jest ponadto zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane). Zachowana została zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz sprawdzenia a także informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony (art. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Projekt budowlany budowy budynku domu opieki nad osobami starszymi jest projektem opracowanym przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia do projektowania: T. P. oraz I. Z. posiadających uprawnienia w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, M. T., P. S. posiadających uprawnienia w specjalności konstrukcyjno - budowlanej bez ograniczeń, M. K., M. D. posiadających uprawnienia w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, D. J., M. B. w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Szczegółowy wykaz projektantów i projektantów sprawdzających w projekcie budowlanym wraz z kserokopią uprawnień i zaświadczeniami z Izby Inżynierów oraz Izby Architektów RP znajduje się w projekcie budowlanym. W projekcie znajdują się też oświadczenia projektantów oraz projektantów sprawdzających o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skarżącego, że na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym P., będącej jego własnością, zlokalizowane są od 1990 r. budynki ubojni i masarni, które są aktualnie nie eksploatowane gospodarczo, ale jego funkcja może być w każdym czasie podjęta. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowisku temu przeczy brak zgodności obiektu ubojni i masarni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza zabudowę a nie obiekty produkcyjne. Z mapy wydrukowanej z geoportalu - informacji o działce wynika, że na działce o nr ewid. [...] wspomniane przez skarżącego obiekty zlokalizowane są w odległości 110m od projektowanego budynku domu opieki nad osobami starszymi. Nieuzasadniony jest zarzut braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy. Zabudowa nie może przekraczać 50% całkowitej powierzchni przewidzianej pod zabudowę. Budynek domu opieki nad osobami starszymi zaliczony jest do kategorii XI i z bilansu zagospodarowania terenu, wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 31,59% tj. nie przekracza 50%. Z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, ponieważ na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami (działki o nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane. Inwestor spełnił warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz art 33 ust 2 Prawa budowlanego, a sprawdzenie przedłożonych dokumentów zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane wykazało zgodność przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał w dniu [...] sierpnia 2018r. W dniu [...] września doręczono skarżącemu zawiadomienie o zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Nie można podzielić zarzutu skargi o naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej . W orzecznictwie przyjmuje się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1278/17, Lex nr 2657376). Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. W przypadku zaś inwestycji przesyłowej, zasadne jest zawsze dokonanie wyważenia interesu społecznego, z indywidualnym interesem poszczególnej jednostki. W ocenie tut. Sądu, co do zasady każda inwestycja realizowana, w bliskim sąsiedztwie, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże w takim przypadku właścicielowi działki sąsiedniej służą pewne instrumenty prawne, mające na celu zniwelowanie lub zrekompensowanie tych ograniczeń. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. (II OSK 560/17, Lex nr 2643569): ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego - których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 20 ust. 1 pkt w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego i decyzji wynika, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego został ujęta w obszarze oddziaływania. Skarżącego uczyniono stroną postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć zaś należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno - budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy rozważyły wszelkie ograniczenia w zabudowie. Ustalenia w tym zakresie nie wykazały naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ naruszył przepisy postępowania, w tym art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. - przez pominięcie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.