II SA/Gl 1178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku C.B. ustalił warunki i zasady zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny na parterze budynku przy ul. [...] w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno - urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej [...]SM), zaskarżając decyzję w całości. Wniesiono o jej uchylenie. Zarzucono: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, 2) naruszenie § 73 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) - poprzez jego niezastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w przedmiotowej sprawie badane jest, czy można zmienić sposób użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Badanie to odbywa się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z ww. przepisami. Na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajduje się z głównej mierze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także zabudowa usługowa. Spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Ponieważ planowana inwestycja dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania, nie było konieczne badanie gabarytów i parametrów istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo brak jest sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Organ planistyczny nie może na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż przekraczałoby to jego kompetencje i byłoby niemożliwe technicznie z uwagi na brak dokumentacji projektowej. Kwestią niemającą wpływu na rozstrzygniecie jest dotychczasowy sposób użytkowania lokalu. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że została wydana z naruszeniem przepisów: I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i niezbadanie stanu faktycznego, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 4 u.p.z.p. i wydanie decyzji naruszającej w swojej istocie obowiązek kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa oraz sprzecznej z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 63, 72 ust. 1, 73 ust. 1, 77 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz w konsekwencji błędne ustalenie, że w lokalu może nastąpić zmiana sposobu użytkowania z użytkowego na mieszkalny oraz że zmiana taka może nastąpić bez konieczności wykonywania robót budowlanych; 2) art. 10 §1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niezawiadomienie Spółdzielni o ostatecznym terminie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co ograniczyło Spółdzielni możliwość uczestniczenia w postępowaniu; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, w tym m. in. w zakresie kontynuacji funkcji obiektu w przestrzeni sąsiedzkiej, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że planowana inwestycja nie narusza kontynuacji funkcji, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania lokalu z użytkowego na mieszkalny zaburzy kontynuację funkcji budynku w okolicy, albowiem budynki przy ul. [...] od czasu oddania ich do użytku posiadają po jednym lokalu użytkowym zlokalizowanym w przyziemiu, z przeznaczeniem na zaspokajanie potrzeb mieszkańców, natomiast zmiana sposobu użytkowania tego lokalu z użytkowego na mieszkalny doprowadzi do zaburzenia tej funkcji; 2) art. 61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p. w związku z § 103 ust. 1 pkt 9 statutu [...]SM, zgodnie z którym zmiana sposobu korzystania z lokalu lub części wspólnych nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność Spółdzielni wymaga pozytywnej opinii właściwej Rady Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz zgody Zarządu [...]SM, w tym na zakres wykonywanych prac, przy czym Wnioskodawczym takiej zgody nie uzyskała, ponieważ jej wydanie naruszałoby interes spółdzielców oraz zaburzyło funkcje i przeznaczenie lokalu, a tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodne z przepisami odrębnymi; 3) art. § 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przepisów: § 63, §72 ust. 1, §73 ust. 1, § 77 ust. 1 i 2. Mając powyższe na uwadze [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajduje się z głównej mierze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także zabudowa usługowa. Spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa, czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zbiorowego zamieszkania. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Należy mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Ponieważ planowana inwestycja dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania, nie było konieczne badanie gabarytów i parametrów istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem działka posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), posiada niezbędne uzbrojenie oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dodatkowo brak jest sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami nie są na pewno przepisy Statutu Spółdzielni, jako że nie jest to źródło prawa powszechnie obowiązującego (zob. art. 87 Konstytucji RP). Nie jest to akt brany pod uwagę w procedurze ustalania warunków zabudowy. W szczególności nie ma on mocy większej niż ustawa i nie może wyłączać stosowania przepisów u.p.z.p., w sytuacji spełnienia wskazanych w niej przesłanek. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany (ewentualnie może nastąpić zmiana sposobu użytkowania) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie. Dodać należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w szczególności art. 7, 10, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też innych regulacji uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.