VII SA/Wa 2582/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach ewidencyjnych przy ul. [...] w [...] - etap 14 i i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...]. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], po dokonaniu analizy akt [...], w tym projektu budowlanego, uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że działka nr [...] należąca do Spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co mogłoby pociągnąć za sobą skutek w postaci przyznania jej właścicielom (użytkownikom wieczystym) tytułu strony postępowania administracyjnego. Zatem zdaniem Wojewody żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i zgodnie z art. 61 a kpa należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również przeanalizował dokumentację projektową spornego przedsięwzięcia która obejmuje swym zakresem budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą drogową i uzbrojeniem terenu. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa użytkowania wieczystego sąsiedniej działki o nr ewid. [...], położonej w [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z projektu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnych (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. [...]) oraz pozostałej dokumentacji projektowej wynika, że dwa budynki A i B (w ich projektowanym kształcie) usytuowane są w odległości odpowiednio 4,3 m (budynek A) i 4,4 m (budynek B) od granicy z nieruchomością Skarżącej (działką nr ewid. [...]). Natomiast projektowana wysokość obu budynków (A i B) wynosi ponad 24,00 m (Projekt budowlany - Projekt architektoniczno-budowlany - Przekrój C-C - nr rys. [...]). Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Mając na uwadze treść przywołanego unormowania stwierdził, że wysokość projektowanych budynków A i B (tj. ponad 24,00 m), oraz wskazane odległości dzielące je od nieruchomości Skarżącej (tj. 4,3 m dla budynku A i 4,4 m dla budynku B), sprawiają, że ww. działka o nr ewid. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. W przypadku bowiem zamiaru wybudowania na ww. działce nr ewid. [...] budynku z otworami okiennymi skierowanymi w stronę projektowanych budynków A i B na nieruchomościach inwestycyjnych w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m), odległość dzieląca taki budynek od projektowanych budynków A i B wynosiłaby odpowiednio 8,3 m i 8,4 m. Mogłaby być więc znacznie mniejsza, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że znajdująca się w aktach sprawy Analiza nasłonecznienia i przesłaniania odnosi się do zgodności projektowanych budynków z warunkami określonymi w § 13 i 60 ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. i związana jest z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich. Nie dotyczy ona jednak ograniczeń w potencjalnym zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w tym działki nr ewid. [...]. Tak więc nie stanowi ona dowodu, że projektowane budynki nie ograniczają w zagospodarowaniu ww. działkę nr ewid. [...]. Wynika z niej jednak, że wysokość przesłaniania dla lokali na parterze w istniejącym budynku na działce nr ewid. [...] (dla okien na ścianie południowo-wschodniej) wynosi ponad 22 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ma legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] znak: [...]. Wyjaśnił również, że względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zawarte w zażaleniu nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania. W świetle powyższego uchylił w całości, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie uwzględnienie faktu, że działka nr ewid. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ustalenie kręgu wszystkich stron, zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie dokonanie merytorycznej oceny zgodności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez spółkę [...], która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: art. 28 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] posiada legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, art. 61a § 1 - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w rybie przedmiotowego przepisu, art. 7 i 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, naruszenie art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Strona skarżąca stwierdziła, że analiza sprawy nie wykazała, aby z konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego miały wynikać dla Spółdzielni jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości w związku z realizacją planowanej przez spółkę skarżącą inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu II instancji takim przepisem nie jest w szczególności § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pominął bowiem okoliczność, że działka numer [...] jest działką już zabudowaną. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek usługowo - handlowy. Zajmuje on większą część działki wyłączając tym samym w istotnym zakresie możliwość zabudowy pozostałej jej części. W związku z tym nie sposób twierdzić, że planowana inwestycja ograniczy możliwość zagospodarowania działki numer [...]. W chwili obecnej realizacja racjonalnej zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy nieruchomości mojego mocodawcy nie jest już bowiem możliwa właśnie ze względu na istniejącą na działce Spółdzielni zabudowę. Równocześnie Skarżąca twierdzi, że planowana inwestycja spełnia wymagania § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście istniejącej na działce nr [...] zabudowy. W związku z powyższym, brak jest podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania działki należącej do Spółdzielni. Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Nie zaistniała żadna z ww. ustawowych przesłanek uzasadniających jego uchylenie. W niniejszej sprawie sądową kontrolą objęte było postanowienie organu drugiej instancji, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w związku z budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach ewidencyjnych przy ul. [...] w [...] - etap [...]. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z kierunkiem wyznaczonym zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w kodeksie postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż skarżącej Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania prawa nieruchomości nr ew. [...], która usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd zauważa, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie brak jest wskazanej wyżej oczywistości. Organ orzekający winien zatem wszcząć postępowanie w kontrolowanej sprawie i wyjaśnić czy wysokość projektowanych budynków A i B (tj. ponad 24,00 m), oraz wskazane odległości dzielące je od nieruchomości Spółdzielni (tj. 4,3 m dla budynku A i 4,4 m dla budynku B), sprawiają, że ww. działka o nr ewid. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. jak również wyjaśnić czy projektowane budynki nie ograniczają w zagospodarowaniu ww. działkę nr ewid. [...]. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.