II SAB/Wa 581/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie nadania stopnia naukowego 1. stwierdza, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącego J. T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. odmówiła J. T. nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk [...] w dyscyplinie [...]. J. T. wniósł w dniu [...] marca 2016 r. odwołanie od ww. uchwały Rady Wydziału. W dniu [...] czerwca 2018 r. J. T. skierował do Centralnej Komisji pismo, w którego treści nadmienił, że od dnia wniesienia odwołania upłynęły ponad dwa lata. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie otrzymał żadnego pisma informującego o przebiegu postępowania. Wniósł o podanie w jakim terminie rozpatrzone zostanie odwołanie od uchwały Rady Wydziału. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wydała w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymała w mocy uchwałę Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nadanie stopnia naukowego. W treści skargi nadmienił, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o stopniach i tytułach, regulujących terminy postępowania habilitacyjnego. Postępowanie drugiej instancji trwało ponad 2 lata od [...] marca 2016 r. do [...] czerwca 2018 r. (data wydania decyzji). Centralna Komisja zaniechała zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki, nie wyznaczyła też nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Organ drugiej instancji – Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów nie zachował też terminów przewidzianych w ustawie o stopniach i tytułach naukowych. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się przewlekłości w sposób rażący, naruszył prawo, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Skarżący stwierdził też, że instrukcyjny charakter terminu określonego w przepisie art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach i tytule naukowym nie oznacza, że jest on nieobowiązujący. Brak sankcji za naruszenie przez organ terminu do wydania decyzji nie wyklucza faktu, iż przewlekłość organu jest bezprawna. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarżący nie wystosował ponaglenia do organu zgodnie z art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ stwierdził, że za ponaglenie nie można uznać skierowanego do organu pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie nadania stopnia naukowego wniesiona została bez uprzedniego wniesienia ponaglenia, jest ona, w ocenie organu, niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Dodatkowo organ podniósł, iż na dzień wniesienia niniejszej skargi, ([...] maja 2019 r.), Centralna Komisja nie pozostawała w przewlekłości, ponieważ postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Skarga na przewlekłość została wniesiona po wydaniu decyzji. Zdaniem organu postępowanie nie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy. Sześciomiesięczny termin rozpatrzenia odwołania przez Centralną Komisję ma charakter instrukcyjny. Jego przekroczenie nie oznacza, że późniejsze rozstrzygnięcie narusza prawo w sposób skutkujący jego uchyleniem przez sąd administracyjny. Organ wyjaśnił, że postępowania przed Centralną Komisję prowadzą wieloosobowe organy kolegialne, które podejmują orzeczenia na posiedzeniach zwoływanych raz w miesiącu z wyjątkiem miesięcy letnich. Terminy posiedzeń poszczególnych Sekcji i Prezydium Centralnej Komisji w danym roku są przyjmowane na początku każdego roku i ogłaszane na stronie internetowej Centralnej Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia [...] marca 2016 od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającej nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk [...] w dyscyplinie [...]. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2015 r., należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na przewlekłość, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący skierował w dniu [...] czerwca 2018 r. do organu w trybie art. 37 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek organu o odrzucenie skargi za niezasadny. Przechodząc do meritum, należy zauważyć, że definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie, wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" do art. 3, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016. Stwierdzenie, iż postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje natomiast takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd dokonuje oceny, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", Casus 2013 r., str. 11). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18a ust. 11, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem właściwej rady w terminie miesiąca od dnia doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada przekazuje odwołanie Centralnej Komisji wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy ustawa o stopniach naukowych (...) reguluje wprost kwestię terminu, w jakim powinno nastąpić rozpatrzenie odwołania, przepis art. 35 § 3 k.p.a., określający, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, nie znajduje zastosowania. Zwrócić też należy uwagę, iż postępowanie przed Centralną Komisją ma specyficzny, odmienny od postępowania określonego przepisami k.p.a., charakter. Postępowanie dowodowe bowiem ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowisk Sekcji (wyrok NSA z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 192/06). Jednakże model postępowania przed Centralną Komisją z udziałem recenzentów i Sekcji, wynikający z postanowień statutu Centralnej Komisji, jest czasochłonny, bowiem sprawy rozstrzygane są na posiedzeniach plenarnych organów kolegialnych Komisji, zwoływanych w miarę potrzeb (§ 14 ust. 1). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności lub też przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] lutego 2016 r. zapadła uchwała nr [...] Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] odmawiająca nadania skarżącemu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk [...] w dyscyplinie [...]. Od uchwały tej skarżący złożył odwołanie w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2016 r. ww. Rada Wydziału podjęła uchwałę, mocą której podtrzymała swoje stanowisko w sprawie dorobku naukowego skarżącego oraz uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W aktach brak jest dokumentu potwierdzającego datę przekazania akt sprawy z odwołaniem do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy zwrócił się do prof. J. K. o opracowanie dla Centralnej Komisji opinii dotyczącej zasadności odwołania skarżącego od ww. uchwały Rady Wydziału [...]. Opinia ta sporządzona została w dniu [...] lipca 2016 r. Opiniujący stwierdził, iż "nie widzi żadnych podstaw aby w oparciu o monografię "[...]",[...] oraz pozostały dorobek naukowy przyznać dr J. T. stopień doktora habilitowanego". Pismem z dnia [...] września 2016 r. organ odwoławczy zwrócił się do prof. T. S. o opracowanie dla Centralnej Komisji opinii dotyczącej zasadności odwołania skarżącego od ww. uchwały Rady Wydziału [...]. Opinia ta sporządzona została w dniu [...] października 2016 r. Opiniujący stwierdził, iż nie ma przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia odwołania dr. J. T. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] marca 2016 r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów podjęła decyzję w dniu [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Wydziału. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję (skarga z dnia [...] listopada 2018 r.). W dniu [...] grudnia 2018 r. Centralna Komisja podjęła w trybie autokontroli decyzję uwzględniającą ww. skargę i uchyliła własną decyzję z dnia [...] września 2018 r. Powodem podjęcia ww. rozstrzygnięcia było ujawnienie okoliczności, że członek Komisji prof. dr hab. K. M. był przewodniczącym Komisji Habilitacyjnej w przewodzie habilitacyjnym skarżącego, a zarazem był obecny na posiedzeniu Sekcji Nauk [...] Centralnej Komisji w dniu [...] września 2018 r. oraz na posiedzeniu Prezydium Centralnej Komisji w dniu [...] września 2018 r., na których rozpatrywano odwołanie. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Centralna Komisja, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Wydziału [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Decyzja ta poprzedzona była uchwałą Sekcji Nauk [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz uchwałą Prezydium Centralnej Komisji z dnia [...] stycznia 2019 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postępowanie przed WSA w Warszawie zostało umorzone postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2288/18. Z przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez Centralną Komisję wynika, iż wskazany organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, bowiem od momentu otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy do dnia jej załatwienia ostateczną decyzją administracyjną upłynęło co najmniej 30 miesięcy. Zatem w realiach niniejszej sprawy koniecznym jest uznanie, że w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. upłynął sześciomiesięczny termin do rozpoznania sprawy skarżącego. Reasumując, stwierdzić należy, iż na dzień wniesienia skargi zarzut przewlekłości wobec prowadzonego przez Centralną Komisję postępowania był zasadny. Z uwagi na fakt, iż na dzień orzekania przez Sąd sprawa została zakończona opisaną wyżej decyzją organu z dnia [...] stycznia 2019 r., brak było podstaw do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrywanie odwołania skarżącego przez okres co najmniej 30 miesięcy (od czerwca 2016 r. do stycznia 2019 r.) nie znajduje usprawiedliwienia w realiach niniejszej sprawy. Już bowiem w dniu [...] października 2016 r. organ odwoławczy dysponował kompletem recenzji wymaganych do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie usprawiedliwia również organu fakt podjęcia błędnej – z powodów procesowych – decyzji w dniu [...] września 2018 r. To rzeczą organu odwoławczego było ustalenie, który z członków Centralnej Komisji podlega wyłączeniu od orzekania w sprawie. Nadto doręczenie skarżącemu decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2019 r. dopiero po upływie 3 miesięcy, tj. w dniu [...] kwietnia 2019 r., wskazuje na podejmowanie przez organ działań w sposób opieszały. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przesyłka została nadana dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.