I OSK 2378/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1576/19 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1576/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M.O. (dalej jako: skarżący) - uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako: SKO [...]) z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. SKO [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO [...] wskazało, że decyzją z [...] marca 2019 r. Wójt Gminy [...]uznał skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dzieci. Decyzja ta została odebrana przez matkę odwołującego, osobę upoważnioną do odbioru korespondencji, w dniu 14 marca 2019 r. Prawidłowości doręczenia skarżący nie kwestionował. Odwołanie od powyższej decyzji, datowane na 26 marca 2019 r. wniesione zostało w dniu 17 kwietnia 2019 r. (data widniejąca na pieczęci na kopercie zawierającej odwołanie), czyli po upływie 14 dni od daty otrzymania decyzji przez stronę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W decyzji organu I instancji zawarte zostało, stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a., pouczenie o terminie, formie i trybie składania środka zaskarżenia. Skuteczność środka zaskarżenia byłaby więc zachowana, gdyby skarżący wniósł odwołanie w nieprzekraczalnym 14-dniowym terminie, tj. do dnia 28 marca 2019 r., przy czym zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Niedopełnienie zaś przez skarżącego ustawowych wymogów odnośnie do zachowania terminu do wniesienia odwołania skutkowało wydaniem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. SKO [...] zaznaczyło ponadto, że ostatecznym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] marca 2019 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.O. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie SKO [...]. Podniósł, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może być wydane po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Innymi słowy, jeżeli wnoszący odwołanie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie odwoławcze. Na postanowienie to przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie SKO [...] uznało, że odwołanie skarżącego od decyzji organu |I instancji z [...] marca 2019 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., co skutkowało wydaniem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania. Organ II instancji wskazał przy tym, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania rozpoznany został odmownie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Sąd I instancji zauważył, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego faktycznie wynika, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. SKO [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2019 r. Zdaniem Sądu istotne jednak jest, że skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego, występując w dniu 12 lipca 2019 r. ze skargą do WSA w Warszawie. Skarga M.O. zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Wa 1577/19. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Zwłaszcza, że złożona skarga została przez Sąd uwzględniona – wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2019 r. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podlegać zatem będzie ponownemu rozpoznaniu. Tym samym – w ocenie Sądu I instancji – w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako wydanego z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 K.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu wskazane wyżej zasady zostały przez organ naruszone. Na marginesie wskazać należy, że w świetle powołanych wyżej zasad - wątpliwości budzi kwestia postępowania organu, do którego skierowana została pierwsza przesyłka zawierająca odwołanie od decyzji z [...] marca 2019 r., nadana przez skarżącego w dniu 28 marca 2019 r. Z analizy koperty, w której nadano odwołanie wynika, że została ona niewłaściwie zaadresowana - skarżący jako adresata wskazał "Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]", podając jednocześnie adres "ul. [...]", tj. adres SKO [...]. Przedmiotowa przesyłka została dwukrotnie awizowana, a następnie nastąpił jej zwrot do nadawcy. W ocenie Sądu powyższe działanie organu budzić może wątpliwości, zwłaszcza w kontekście ww. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz treści art. 65 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Tym bardziej, że kwestią oczywistą jest, że SKO [...] jest organem wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się SKO [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 134 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że SKO [...] im uchybiło, podczas gdy organ zgromadził pełny materiał dowodowy, ustalając w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów, wykazując tym samym, iż termin do wniesienia odwołania został przekroczony, co obligowało go do wydania na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na uchyleniu postanowienia SKO [...] przez Sąd I instancji mimo nienaruszenia przez ten organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 K.p.a; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. przez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu na skutek uprzedniego wyeliminowania przez tenże Sąd postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w związku z błędnym uznaniem, że pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji o możliwości, sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia budzi wątpliwości i wprowadza w błąd stronę, podczas gdy pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia zawarte w decyzji organu I instancji jest jednoznaczne, precyzyjne i konkretne, a co za tym idzie nie może wprowadzać w błąd Skarżącego, skutkiem powyższych uchybień Sądu I instancji było uznanie przez Sąd braku winy w uchybieniu terminu przez skarżącego; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 65 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie przekazał do organu właściwego podania skarżącego, pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki, a następnie jej zwrotu do nadawcy, co naruszyło również zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, twierdzenie niniejsze zdaniem Kolegium jest błędne mając na uwadze, że art. 65 K.p.a. dotyczy podania wniesionego do organu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie SKO [...] nie doręczono podania/odwołania ze względu na nieprawidłowe określenie adresata podania (rzeczone odwołanie nigdy nie dotarło do Kolegium); 5. art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o : 1. na podstawie art. 179a P.p.s.a. uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na tym samym posiedzeniu oraz oddalenie skargi w całości; 2. w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku na podstawie art. 179a P.p.s.a., zawartego w punkcie 1 - o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz w oparciu o art. 188, względnie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 3. w oparciu o treść art. 203 pkt 2 P.p.s.a, zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sprawie, organ rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – postanowienie to poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej w odrębnym od niniejszego postępowaniu. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1577/19 Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok ten został zaskarżony przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2739/20 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym kwestia przywrócenia terminu pozostaje otwarta, a organ odwoławczy będzie ponownie rozstrzygał w tym przedmiocie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyrokach sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji jakoby nie było możliwe rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. przed prawomocnym rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Wręcz przeciwnie, aby móc rozstrzygać o przesłankach przywrócenia terminu, należy najpierw ustalić, iż do uchybienia terminowi doszło. Ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w toku postępowania administracyjnego (art. 134 K.p.a.) nie stoi na przeszkodzie wydaniu tego postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia. Treść art. 134 K.p.a. wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi logiki nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i 59 K.p.a. może być na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 K.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony. Podsumowując stwierdzić trzeba, że pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, tak jak w niniejszej sprawie. Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Uwzględniając przedmiot sprawy, w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu.