II SA/Wa 1569/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. J. W. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. W uzasadnieniu wniosku opisał okoliczności zatrudnienia w Służbie Bezpieczeństwa, a także krótko przebieg swojej służby w Policji, którą przerwała choroba. Ponadto podkreślił, że podczas służby nigdy nie wyrządził nikomu krzywdy zarówno fizycznej, jak i psychicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził, że strona została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej, Policji w [...] z dniem [...] stycznia 2003 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłacano renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1979 r. do dnia [...] marca 1981 r., tj. przez okres 1 roku 8 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata 6 miesięcy i 23 dni. Z kopii przekazanych akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych. Wnioskodawca był wielokrotnie wyróżniany oraz wielokrotnie otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Poinformowano, że brak jest dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia. Dokonując analizy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy wskazać, że przy rozstrzyganiu spraw z tego zakresu znaczenie fundamentalne ma fakt, że przepis art. 8a zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ zaznaczył, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Oceniając drugą z przesłanek, organ zaznaczył, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazać należy, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art, 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby J. W. wynosi 23 lata, 6 miesięcy i 23 dni. Natomiast służba zainteresowanego na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 1 roku 8 miesięcy i 15 dni. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby należy wskazać, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, J. W. nie legitymuje się także wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: ‒ art. 8 a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż służba jaką wykonywał skarżący nie była krótkotrwała i nie była wykonywana z narażeniem życia i zdrowia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Analizując przepis art. 8 a ustawy w odniesieniu do skarżącego, nie można zgodzić się z wykładnią dokonaną przez organ dotyczącą braku przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego. Skarżący służył łącznie 23 lata 6 miesięcy 23 dni. W służbie na rzecz totalitarnego państwa był tylko 1 rok, 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi 7% czasu ogółu służby. Skarżący zapewne pracowałby w Policji dłużej, gdyby nie stan zdrowia, który "wymusił" na nim konieczność odejścia ze służby. Niezrozumiałe jest w związku z ową rażącą dysproporcją okresów pracy nieuznanie służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za służbę krótkotrwałą. Skarżący nie wykonywał żadnych czynności związanych z pracą w Wydziale [...]. W tym Wydziale był jedynie "zawieszony na etacie" w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego. Podniósł też, że wykonywał swe obowiązki rzetelnie. Słowo rzetelnie powinno być rozpatrywane w kontekście pracy w specjalnej formacji, jaką jest Policja. Skarżący nie miał w swojej karierze żadnych uwag od swoich przełożonych, ponadto był pracownikiem wynagradzanym za sukcesy, jakie osiągnął. Na domiar wszystkiego, pełniąc służbę, "stracił zdrowie". Obecnie skarżący jest osobą schorowaną, a choroby jakie ma, wynikają bezpośrednio z pełnienia obowiązków. Jak już wskazywano w pismach skarżący do tego stopnia naraził swoje zdrowie i życie, że zobowiązany był odejść ze służby. Oznacza to jednoznacznie, iż skarżący wypełnił drugą przesłankę obligatoryjną wynikającą z art. 8a ustawy emerytalnej. W tym miejscu na marginesie należy podnieść iż wykładnia owej przesłanki wskazuje, iż słowo "rzetelnie" to w szczególności narażenie życia i zdrowia. Skoro skarżący naraził życie, doznał uszczerbku na zdrowiu, to pracował rzetelnie. Dodatkowo rzetelność pracy umacnia fakt braku skarg i zasług, jakie osiągnął skarżący. Z dokumentacji zgromadzonej na potrzeby niniejszego postępowania w związku z wnioskiem w trybie art. 8 a ustawy emerytalnej jasno wynika, iż skarżący nie brał czynnego udziału w służbie przed dniem 31 lipca 1990 r., nie miał wówczas żadnych osiągnięć. Osiągnięcia i czynna służba u skarżącego zaczęła się w czasie przeniesienia do Policji. To w Policji skarżący wykazywał się zaangażowaniem w pracy i pełnym poświęceniem, ukończył studia na [...]. Praca sprawiała skarżącemu przyjemność, dlatego też był dobrym funkcjonariuszem i osiągał sukcesy, o czym świadczy opinia o skarżącym. Zdaniem skarżącego w świetle zmian ustawy emerytalnej oczywistym jest, iż zastosowanie art. 8 a powinno nastąpić w stosunku do takich osób jak skarżący. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiająca wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, przy czym przesłanki warunkujące zastosowanie uznania administracyjnego są opisane poprzez użycie pojęć niedookreślonych, takich jak: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, czy wreszcie pojęcia: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne. W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania". Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera, jak już była o tym mowa, trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ co prawda dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, nie ocenił jednak w sposób przekonywujący wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydane w sprawie decyzje nie zostały również należycie umotywowane. Uzasadnienia decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. organ wskazał, iż skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), bowiem pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku 8 miesięcy i 15 dni (tj. od [...] lipca 1979 r. od [...] marca 1981 r.). Oceniając wskazany okres służby, Minister stwierdził, iż przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długość tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okres służby, nie może zostać uznany za krótkotrwały. Powyższe stwierdzenie nie zostało jednakże poparte dogłębną analizą stanu faktycznego sprawy. Pomimo bowiem uznania przez organ za konieczne dokonania analizy okresu tej służby w ujęciu proporcjonalnym organ pominą tę kwestię. Skarżący podkreśla jednak, że okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił zaledwie 7% całego okresu służby, która została zakończona w roku 2003 z uwagi na inwalidztwo skarżącego powstałe w związku z pełnioną służbę. Okoliczność ta wskazuje, zdaniem Sądu, na spełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby". Odnosząc się do kwestii wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ trafnie, w ocenie Sądu, wskazuje, że za szczególnie uzasadniony przypadek może zostać uznana służba funkcjonariusza, który legitymuje się wybitnymi osiągnięciami na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie negując prawidłowości takiej wykładni, należy jednak zwrócić uwagę, iż, zdaniem Sądu, "szczególnie uzasadniony przypadek" może wiązać się także z sytuacją osobistą funkcjonariusza, a mianowicie przykładowo z jego poważną chorobą, czy też inwalidztwem powstałym w trakcie pełnienia służby i mającym związek z pełnioną służbą, uniemożliwiającym dalsze pełnienie służby i ograniczającym możliwości zarobkowania. Okoliczności te nie były przedmiotem analizy organu, chociaż skarżący wskazuje na fakt powstania inwalidztwa II grupy mającego związek z pełnioną służbą, które spowodowało konieczność jego odejścia ze służby w Policji w 2003 r., a także na fakt doznania uszczerbku na zdrowiu w wyniku siedmiu wypadków w trakcie służby. Zaniechanie organu w powyższym zakresie oraz wskazane powyżej wadliwości wydanej w sprawie decyzji obligowały Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. W sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał bowiem prawidłowej wykładni i subsumpcji wskazanych pojęć nieostrych, nie poczynił także niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zostało wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, dokona subsumpcji pojęć nieostrych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, poczyni pełne ustalenia faktyczne i wnikliwie rozważy, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania ww. przepisu, a swe stanowisko należycie uzasadni stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.