I GSK 2032/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 559/19 w przedmiocie odrzucenia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 559/19, odrzucił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego M.W. za zobowiązania J.W. na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...]. Organem egzekucyjnym, do którego skierowano przedmiotowe tytuły wykonawcze był Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] nr [...] uchylił postanowienie z [...] i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Skargę od postanowienia organu II instancji wniósł do WSA Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. Zdaniem WSA organ I instancji, którego postanowienie podlegało kontroli w ramach postępowania zażaleniowego, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji. Dalej Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji nie może mieć w określonym postępowaniu uprawnień o charakterze władczym i jednocześnie korzystać z uprawnień strony kwestionującej rozstrzygnięcie organu II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do WSA, celem ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: "u.p.e.a.), art. 66 oraz art. 83 c ust 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2019 r. poz. 300) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, w wyniku czego WSA bezzasadnie odrzucił skargę przyjmując, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma legitymacji do wniesienia skargi w sytuacji, gdy skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej przysługiwała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jako stronie postępowania, albowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszym postępowaniu jest wierzycielem i to wierzycielem nie będącym jednocześnie organem egzekucyjnym i wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie - wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj., cyt.: "art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej przysługiwała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jako wierzycielowi, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym i wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że działanie Dyrektora Oddziału ZUS będącego organem ZUS, należy traktować jak działanie samego ZUS jako osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS. Wynika to z teorii organów osoby prawnej z art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna, działa poprzez swoje organy. Prawo polskie stoi na stanowisku tzw. teorii osoby prawnej. Organ składa się z osób fizycznych, które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej tworzą i urzeczywistniają jej wolę. Chociaż więc wola organu jest z punktu widzenia psychologicznego wolą konkretnych osób fizycznych, to z punktu widzenia prawa - jest ona wolą osoby prawnej. Działanie organu osoby prawnej traktuje się jako działanie samej osoby prawnej. Zatem, działanie Dyrektora ZUS I Oddział w Poznaniu należy traktować jako działanie samego ZUS zgodnie z teorią organów osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału ZUS. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Dyrektora ZUS I Oddział w Poznaniu (postanowienie NSA: z 16 grudnia 2009 r., II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu działa przez swoje organy, którym jest Dyrektor tego oddziału, przy czym działania dyrektora traktuje się tak jak działanie samego ZUS. Zatem postanowienie z [...] wydał ZUS I Oddział w Poznaniu, działający poprzez Dyrektora ZUS I Oddziału w Poznaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie legitymacji skargowej ZUS I Oddział w Poznaniu byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z literatury przedmiotu wynika, że zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. należy odnosić w postępowaniu egzekucyjnym tylko do spraw kończących się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zatem tak jak w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym, również w postępowaniu egzekucyjnym istota tej zasady polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia takiej sprawy (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 105; por. również wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2008 r., I S.A./Lu 730/07, niepubl. oraz wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2008 r., I S.A./Op 26/08, niepubl.). W niniejszej sprawie Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu, jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela, wydał na podstawie art. 59 § 1 pkt 2, art. 59 § 3, art. 59 § 4 u.p.e.a. postanowienie z [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. M.W., pismem z [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, działającego jako organ II instancji. W związku z powyższym, skoro Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu działał jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to nie mógł skutecznie wnieść skargi do WSA na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy. Instytucja skargi oraz skargi kasacyjnej nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi oraz skargi kasacyjnej) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który odrzucając skargę stwierdził, że Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu, który wydawał postanowienie jako organ I instancji nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi do WSA. Stanowisko to należy uznać za słuszne, bowiem jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji oraz że organ w tym przypadku nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., a dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie we wcześniejszym orzecznictwie tegoż Sądu, gdzie w analogicznych sprawach NSA oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05,; postanowienia NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09; z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.