I SA/Wa 1891/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. C. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [....] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 776/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz E. C. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. C. skargą z [...] sierpnia 2019 r. (data prezentaty) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. - wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości co najmniej 20 000 złotych; 2) w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 złotych; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przeprowadzenie postępowania o ukaranie organu grzywną w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2016 roku, sygn. akt I SAB/Wa 776/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku E. C., I. C., R. K. i S. W. z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] maja 2016 r. Zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie dotrzymał w sprawie następujących terminów: 1) terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. - postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] maja 2015 roku, a zatem powinno było zostać zakończone najpóźniej do dnia [...] lipca 2015 roku, 2) terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...], który upłynął na początku marca 2015 roku, 3) terminu wyznaczonego przez WSA w wyroku z dnia 19 lutego 2016 roku, o sygn. akt: I SAB/Wa 776/15, który upłynął dnia [...] sierpnia 2016 roku, 4) terminów wyznaczonych przez siebie samego, które upłynęły: - dnia [...] lutego 2016 roku, - dnia [...] marca 2017 roku, - dnia [...] stycznia 2018 roku. Dodała, że organ zignorował również wydanie trzech kolejnych prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: 1. wyroku z 17 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1821/16, wymierzającego grzywnę w wysokości 500 złotych, 2. wyroku z 20 kwietnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 124/18, wymierzającego grzywnę w wysokości 2 000 złotych, 3. wyroku z 23 stycznia 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 2009/18, wymierzającego grzywnę w wysokości 3 000 złotych. Aktualnie Prezydent [...] w dalszym ciągu nie wykonał wyroku - pomimo skierowania do niego w dniu [...] lipca 2019 r. (data prezentaty) wezwania do jego wykonania. Dlatego też skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kolejną skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości [...] - w tym grunt ww. nieruchomości – przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...]", stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obr. [...] na wniosek z dnia [...] maja 2015 r. Zgodnie z przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu [...] r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Również okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw - gdyż nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżącej jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków odszkodowawczych oczekujących na rozpatrzenie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r. Sygn. akt I SAB/Wa 526/16 "W tej sytuacji - zdaniem Sądu- wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Na zakończenie organ poinformował, że pełnomocnik strony otrzymał pismo, w którym wskazano przewidywany termin zakończenia postępowania - do 30 listopada 2019 r. Do dnia [...] grudnia 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 roku, sygn. akt I SAB/Wa 776/15, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku E, C,, I. C,, R, K. i S. W. z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] maja 2016 r. - zatem wyznaczony termin upłynął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trzykrotnie już wymierzał Prezydentowi [...] grzywnę. I tak po kolei: - wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1821/16 (skarga złożona do Sądu w dniu [...] października 2016 r.) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł i oddalił skargę w pozostałej części (odnośnie przyznania skarżącej sumy pieniężnej), po czym akta wróciły z Sądu do organu [...] czerwca 2017 r.; - wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 124/18 (skarga złożona do Sądu w dniu [...] grudnia 2017 r.) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł i oddalił skargę w pozostałej części (odnośnie przyznania skarżącej sumy pieniężnej), po czym akta wróciły z Sądu do organu [...] sierpnia 2018 r.; - wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 2009/18 (skarga złożona do Sądu w dniu [...] września 2018 r.) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł oraz przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, po czym akta wróciły z Sądu do organu [...] maja 2019 r. Zatem niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku, oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trzykrotnie wymierzał Prezydentowi [...] grzywnę - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 19 lutego 2016 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już trzykrotnie ukarany grzywną, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku - Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd (ponad 3 lata). Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę fakt, że akta sprawy w ciągu tych 3 lat przez większą część czasu były w dyspozycji Sądu a nie Prezydenta [...] - gdyż pomiędzy zwrotem akt z Sądu a kolejna skargą do Sądu upływało niewiele czasu np. akta wróciły z Sądu do organu [...] sierpnia 2018 r. a w dniu [...] września 2018 r. została złożona skarga; akta wróciły z Sądu do organu [...] maja 2019 r. a w dniu [...] sierpnia 2019 r. została złożona kolejna skarga (obecnie rozpatrywana). Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...]i mimo trzech wyroków wymierzających mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 3 lata od wyznaczonego terminu. Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej - uznając za słuszne jej żądanie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej tylko w kwocie 1.000 zł. (w takiej samej wysokości jak poprzednio), gdyż przyznanie wyższej kwoty jest niczym nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżącej wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ - mimo trzykrotnego nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku - nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie, zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.