II SAB/Kr 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 sierpnia 2019 r. skargę oddala. M.B. , pismem z 4 września 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Instytutu Fizyki Jądrowej im. [...] Polskiej Akademii Nauk w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 8 sierpnia 2019 r. W ww. wniosku skarżący zwrócił się do Instytutu o udzielenie - w trybie dostępu do informacji publicznej - informacji, z jakich względów Instytut złamał postanowienia porozumienia z 17 kwietnia 2009 r. o prowadzeniu Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich, a w szczególności § 10 pkt 2 Aneksu nr 2 z 1 lutego 2011 r., który wskazuje, że jednostka udostępniająca stanowisko badawcze powinna być właścicielem powstałych w wyniku badań na tym stanowisku patentów i rozwiązań. Zdaniem wnioskodawcy Instytut w poprzednich pismach wskazywał, że właścicielem był J. M. , co jest sprzeczne z ww. Porozumieniem i Aneksem. Skarżący zażądał informacji, dlaczego Instytut - jako jednostka budżetowa - nie zadbał o zabezpieczenie swojego majątku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwrócił się do Instytutu o odpowiedź: "dlaczego naruszył warunki porozumienia Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich (ISD) z dn. 17.04.2009 oraz Aneksu nr. 2 do tej umowy (porozumienia z dn. 01.02.2011 r. Ja takie zapytanie złożyłem w połowie sierpnia 2019 r. i pod koniec sierpnia odebrałem odmowę". W odpowiedzi na skargę Instytut Fizyki Jądrowej im. [...] Polskiej Akademii Nauk w Krakowie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że 8 sierpnia 2019 r. skarżący złożył do Instytutu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 13 sierpnia 2019 r. Instytut udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. W ww. piśmie z 13 sierpnia 2019 r. Instytut wyjaśnił, że zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej "u.d.i.p.". Zdaniem Instytutu wnioskowane informacje nie obejmują informacji publicznej, bowiem nie są informacjami o zaistniałych faktach, zamierzeniach organu, czy stanie pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Wniosek, zdaniem Instytutu, nie dotyczy faktów, a stanowi polemikę z treścią udostępnionych wcześniej informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Pytania skarżącego zawarte w ww. piśmie są jego subiektywną, bezzasadną oceną, która nie znajduje oparcia w racjonalnych przesłankach i faktach. W takiej sytuacji nie ma możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. W dalszej części odpowiedzi na skargę Instytut wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 2019 r., poz. 1183) Instytut Fizyki Jądrowej im. [...] Polskiej Akademii Nauk - jako instytut naukowy jest podstawową jednostką naukową Polskiej Akademii Nauk, występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek, w imieniu instytutu oświadczenia woli składa dyrektor lub upoważniona przez niego osoba. Instytut nabywa osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru instytutów Polskiej Akademii Nauk, organami instytutu są dyrektor i rada naukowa. Dyrektor instytutu kieruje bieżącą działalnością instytutu, odpowiada za gospodarowanie mieniem zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 72 ust. 1 oraz odpowiada za wynik finansowy działalności instytutu (art. 42, art. 46, art. 48, art. 52, art. 53, art. 54 ustawy o PAN), a co za tym idzie, IFJ PAN jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Odwołując się do tez z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących informacji publicznej Instytut wskazał m.in., że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Uzasadniając skierowanie do skarżącego pisma, zamiast wydania decyzji o odmowie udostępnienia, Instytut wskazał, że decyzja wydawana jest wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania u.d.i.p. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien powiadomić jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z powyższego, zdaniem Instytutu wynika, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), bowiem skarżący otrzymał pismo informujące, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Dlatego Instytut wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Innymi słowy informacją publiczną jest m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, że Instytut, jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie nauki zgodnie z ustawą o PAN, stosownie do art. 4 u.d.i.p. jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, w przypadku złożenia stosownego wniosku. Jednakże w sprawie niniejszej informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z 8 sierpnia 2019 r., nie mają waloru informacji publicznej. W zarysowanym sporze rację ma organ, a stanowisko skarżącego jest bezzasadne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, w terminie 14 dni, o błędnej kwalifikacji żądanych przez niego informacji. Z obowiązku tego organ się wywiązał, informując skarżącego o swoim stanowisku w piśmie z 13 sierpnia 2019 r., komunikując wnioskodawcy jak zakwalifikował żądanie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Konsekwencją faktu, że skarżący żądał udostępnienia mu informacji nie będących informacjami publicznymi, a zatem nie korzystających ze specjalnego trybu uregulowanego w u.d.i.p., jest konieczność uznania, że organ nie naruszył w niniejszej sprawie żadnych przepisów tej ustawy, a skarga i sformułowana w niej argumentacja jest bezzasadna. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Należy tu jednak podkreślić, że decyzja może być wydana tylko wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, z 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały walor informacji publicznej i czy ich udostępnienie było żądane w sprawie publicznej i interesie ogółu, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. oraz czy organ dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. W sprawie niniejszej brak jest przepisów stanowiących obowiązek działania organu wykraczającego poza pismo informacyjne, zatem nie zaistniała jego bezczynność. Przedmiotem informacji publicznej są zagadnienia, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji (por. l. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. l OSK 1035/10). Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. np.: wyrok NSA z 11 marca 2015 r., l OSK 918/14). U.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. l OSK 1359/18). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Podsumowując należy powtórzyć, że stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Instytut wykazał wystarczającą dbałość informując skarżącego o fakcie, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznych. Z lakonicznych uzasadnień wniosku i skargi nie sposób też wywieść, by żądane informacje miały walor informacji publicznej ze względu na zabezpieczenie majątku jednostki budżetowej przez realizowanie uprawnień właścicielskich dotyczących patentów i rozwiązań. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ nie naruszył żadnych przepisów u.d.i.p. Na marginesie należy wskazać, że sformułowany w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia przez skarżącego art. 54 § 1 P.p.s.a. przez wniesienie skargi bezpośrednio do Sądu nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia, Sąd bowiem w takich przypadkach, zgodnie z przepisami P.p.s.a., zawsze przesyła skargę do organu, tak jak to zrobił w sprawie niniejszej. Z kolei wniosek organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie mógł być uwzględniony, bowiem P.p.s.a. przewiduje zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji - skarżącemu od organu (art. 200). Natomiast zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Odnosząc się z kolei do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosuje się w sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe po dacie wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Reasumując i mając na uwadze, że Instytut udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności, Sąd z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.