I SA/Wa 959/19

uSygn. akt I SA/Wa 959/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba ( spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B., A. B. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. stwierdziło, że decyzja Naczelnika [...] nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie ona wywołała. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji złożyli M. B., A. B. i M. P.. We wniosku pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej ponieważ została ona wydana na wniosek M. R., której całość praw i roszczeń w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] została przeniesiona na inne osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy, podzielając przywołaną w niej argumentację. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] wystąpiła dnia [...] grudnia 2005 r. M. R.. Adwokat R. N. [...] września 2006 r. przedłożył pełnomocnictwo M. B. i A. B. do działania w tej sprawie oraz przekazał do Kolegium kopię aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. o zbyciu przez M. R. swoich praw na rzecz M. B. i A. B.. Na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazano, że zostaje ona wydana po rozpoznaniu wniosku M. B. i A. B., reprezentowanych przez pełnomocnika, adwokata R. N.. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana na wniosek osób uprawnionych i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B., A. B. i M. P. reprezentowani przez adw. M. G. – zastępcę adw. R. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa"), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2. art. 77 § kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać decyzję, 3. art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., 4. art. 107 § 2 i 3 kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, 5. art. 158 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną ocenę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] nie jest dotknięta wada nieważności, 6. art. 158 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie, mimo iż w ramach kontroli wstępnej stwierdzono, iż wniosek inicjujący postępowanie pochodzi od osoby nieuprawnionej, a zatem zachodziła podstawa od odmowy wszczęcia postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 7. art. 158 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się do Strony z wnioskiem o wyjaśnienie czego dotyczy złożony wniosek z dnia [...] września 2006 roku i o co kierujący pismo wnosi. Organ pomimo niezachowania odpowiedniej formy oraz ewidentnych braków złożonego wniosku nie pozwalających nadać rzeczonemu pismu biegu, zupełnie bezzasadnie uznał pismo pełnomocnika Skarżących z dnia [...] września 2006 roku za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] nr [...] z dnia [...] maja 1976 roku i nie wezwał go do uzupełnienia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 8. art. 158 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego treści i stwierdzenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydana w sytuacji braku wniosku osoby uprawnionej, co stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 9. art. 8 § 1 kpa oraz art. 9 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na wydaniu decyzji bez wyraźnego wniosku osoby uprawnionej, oraz nie informowaniu stron postępowania o konsekwencjach podejmowanych przez nich działań w sytuacji, gdy organ uznał jednozdaniowe stwierdzenie za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i mimo to nie wezwał strony do uzupełnienia braków opierając całe postępowanie na wniosku złożonym de facto przez osobę nieuprawnioną, co stanowi rażące naruszenie prawa a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 10. art. 6 kpa polegające na wydaniu decyzji sprzecznej z przepisami prawa, tj. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszaniem prawa, co powoduje, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydana w sprawie o sygn. akt [...] jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 11. art. 138 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszaniem prawa, tj. zastosowanie pkt 1 ww. przepisu, w sytuacji, gdy decyzja powinna zostać uchylona w całości na podstawie pkt 2 tegoż artykułu, W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 roku wydanej w sprawie o sygn. akt [...], 2. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 roku wydanej w sprawie o sygn. akt [...] w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 roku wydanej w sprawie o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji również Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., stwierdzającej, że decyzja Naczelnika [...] nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. orzekającą o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...] została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy kontroli w trybie nadzwyczajnym innego postępowania nadzorczego (tzw. nadzór nad nadzorem). Jak wynika z analizy akt sprawy oraz treści postawionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, skarżący podnoszą kwestię wydania decyzji z [...] marca 2007 r. po rozpoznaniu wniosku osoby nieuprawnionej tj. M. R.. W tym miejscu podkreślić należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wynika z aktu notarialnego zawartego przed notariuszem J. R. z [...] lutego 200r. Rep. A nr [...] M. R. sprzedała w udziałach wynoszących po ½ części na rzecz M. i A. małż. B. oraz M. P. stanowiące odrębne nieruchomości budynki położone na nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 wraz z prawami i roszczeniami przysługującymi jej do tej nieruchomości wynikającymi z treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279). A. B. i M. B. jako nabywcy roszczeń dekretowych byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w judykaturze, zbywalność roszczeń dekretowych nie budzi wątpliwości, tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dniach 22 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1788/02, z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 27/10, z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 450/11. Konsekwentnie należy także uznać, iż posiadali oni również legitymację do złożenia samego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] marca 2007 r. złożył pismem z [...] grudnia 2005 r. adw. R. N. w imieniu M. R. - spadkobierczyni byłego właściciela. Po złożeniu tego wniosku w dniu [...] września 2006 r. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez A. B. i M. B. oraz poinformował o zbyciu przez M. R. praw i roszczeń do nieruchomości przy ul [...] aktem notarialnym z [...] lutego 200r. Rep. A nr [...]. W imieniu swoich mocodawców wniósł o rozpatrzenie wniosku. Zatem wniosek złożony w imieniu M. R. został przed wydaniem kwestionowanej decyzji zastąpiony wnioskiem złożonym w imieniu A. B. i M. B.. Z treści decyzji z [...] marca 2007 r także wynika, że ostatecznie Kolegium rozpoznawało wniosek M. i A. B., reprezentowanych przez pełnomocnika adw. R. N., a nie wniosek M. R.. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu przez Kolegium postępowaniu nadzorczemu zakończonemu wydaniem decyzji z [...] marca 2007 r. nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ocenie decyzji z 2007 r. najistotniejsze jest bowiem to, czy została ostatecznie wydana na wniosek osoby uprawnionej, a nie kto złożył pierwotnie wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Reasumując, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze) oraz na wniosek osoby uprawnionej tj. nabywców praw i roszczeń do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], jednocześnie także stron postępowania zakończonego decyzją z 2007 r. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu. Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej uznać należy za chybione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).