II SA/Gl 1119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami miasta oddala skargę. Rada Miejska w G. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta G. w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 lata. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), oraz art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W załączniku do tej uchwały w punkcie VIII i IX określono zasady nabywania lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Miasta oraz zasady ustalenia cen i opłat z tytułu sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność. W podpunkcie 3 punktu IX przyjęto, że prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokajane w inny sposób. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. A. W. (dalej: skarżący) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że w załączniku do uchwały wprowadzono nieznane ustawie o gospodarce nieruchomościami dodatkowe kryterium ograniczające prawo do nabycia nieruchomości w postaci braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Ustawodawcza zaś w art. 34 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy przewidział prawo pierwszeństwa nabycia lokalu dla wszystkich najemców, którzy zawarli umowę najmu na czas nieokreślony. W odpowiedzi Zastępca Prezydenta Miasta G. w piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. wyjaśnił, iż kwestionowana uchwała w żaden sposób nie uchybia zasadom pierwszeństwa w przypadku zbywania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na powyżej wymienioną uchwałę Rady Miejskiej w G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części - tj. w zakresie punktu IX podpunktu 3. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego dodatkowego, nieznanego ustawie, kryterium względem najemców, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu należącego do zasobu gminnego. W uzasadnieniu podał, iż ma interes prawny do złożenia skargi, gdyż organ odmawia mu bezprzetargowej sprzedaży lokalu, który pierwotnie wynajmowała jego babcia pomimo, iż wielokrotnie zwracał się do organu by wykupić lokal. W następnej kolejności najemcami lokalu zostali skarżący oraz jego żona, którzy pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Skarżący przyznał, że posiada tytuł prawny do innego lokalu, jednakże w jego ocenie nie powinno mieć to znaczenia w procedurze wykupu lokalu. Jednocześnie skarżący dodał, że został wezwany przez organ do wydania lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy pod rygorem wypowiedzenia umowy najmu. Dalej wywiódł, iż ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, gdyż kwestionowana treść uchwały nie przeznacza lokalu do sprzedaży, co spowodowałoby przysługiwanie skarżącemu i jego małżonce prawa pierwokupu w nabyciu tego lokalu na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił przy tym, że prawo pierwszeństwa jest prawem o "potencjalnym" charakterze. W ocenie skarżącego gdyby przedmiotowa uchwała była pozbawiona kwestionowanego zapisu, Gmina przeznaczyłaby lokal do sprzedaży, co umożliwiłoby skarżącemu zrealizowanie swojego ustawowego uprawnienia w postaci pierwszeństwa nabycia lokalu. Tym samym uchwała, w kwestionowanej części, jest sprzeczna z prawem. Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r., reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina G. złożyła odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podkreśliła, iż skarga jest bezzasadna. Podała, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia skargi. Dodała, że nie jest prawdą, iż gdyby zaskarżona uchwała była pozbawiona skarżonego zapisu, to Gmina przeznaczyłaby lokal do sprzedaży. W związku z pisemną prośbą skarżącego oraz jego żony o zgodę na wykup przedmiotowego lokalu, do której dołączono aktualizację danych osobowych, jednostka budżetowa organu, poinformowała ich o braku woli ze strony właściciela zbycia tego lokalu. Tym samym prawo pierwszeństwa nie zaktualizowało się, w żadnej mierze. To prezydent miasta, jako organ właściwy, decyduje o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, uwzględniając zasady uchwalone przez radę gminy w celu racjonalnego gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i zabezpieczenia możliwości realizacji przez organ gminy jej zadań własnych, a to oznacza przede wszystkim zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób najbardziej tego potrzebujących. Podkreśliła, że zgodnie z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego przysługuje najemcy w przypadku zbycia nieruchomości. Zatem warunkiem koniecznym do wystąpienia pierwszeństwa jest przeznaczenie lokalu do sprzedaży. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił, że kwestionuje tylko zapis pkt IX.3 uchwały, gdyż z uwagi na ten zapis nie jest możliwe skorzystanie z prawa pierwszeństwa wykupu nieruchomości. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2167)). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Podstawę wniesionej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r., poz. 935) zmianie uległ m.in. powyższy przepis, który w brzmieniu obowiązującym do tej daty, przewidywał uprzednie bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, także ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidywała w art. 52 § 4 wezwanie organu do uprzedniego usunięcia naruszenia prawa, a w art. 53 § 2 przewidywała wniesienie skargi w terminie 30 dniu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania. Podnieść należy, że art. 17 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. stwierdzał, że przepisy zmienione w art. 9 tej ustawy, czyli m.in. art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r. Zatem wymieniona powyżej nowelizacja przepisów zniosła instytucję wezwania do naruszenia prawa, ale tylko w stosunku do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r. Wobec faktu, iż przedmiotowa skarga dotyczy uchwały nr [...] z dnia [...] zmienione przepisy nie mogły do niej mieć zastosowania, a stąd należało zbadać, czy została ona wniesiona z zachowaniem obowiązujących reguł proceduralnych. Wskazać trzeba, że przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 20 maja 2019 r., działający przez pełnomocnika skarżący wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa. Wobec pisma Prezydenta Miasta G. z dnia 7 czerwca 2019 r. informującego o bezpodstawnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, doręczonego skarżącemu w dniu 12 czerwca 2019 r., wniesienie skargi pismem z dnia 12 lipca 2019 r. i w tym samym dniu nadanym w urzędzie pocztowym, nastąpiło w ustawowym terminie. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Kryterium "naruszenia interesu prawnego" na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny powinien być indywidualny oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie cytowanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Skarżącemu jako najemcy lokalu mieszkalnego przysługuje legitymacja skargowa uprawniająca do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga, jako wniesiona przez uprawniony podmiot i dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza ona prawa materialnego. Przedmiotowa uchwala ustala w punktach VIII I IX zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych oraz zasady ustalenia cen i opłat oraz bonifikat z tego tytułu. W podpunkcie 3 punktu IX stwierdza, iż prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokajane w inny sposób. W ocenie Sądu regulacja taka nie narusza obowiązujących przepisów. Gmina gospodarując lokalami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego realizuje zadania publiczne (tzw. zadania własne). Należy zatem przyjąć, że gmina wykonując te zadania, realizować musi cele, jakim wykonanie tych zadań ma służyć. Z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki gospodarowania mieniem komunalnym. Skoro gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, wykonując to zadanie gmina nie ma takiej swobody jak podmiot prawa prywatnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem, w tym zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez gminę, mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Dla realizacji tego celu gmina nie tylko może, ale wręcz powinna tak ustalać zasady gospodarowania swym mieniem, aby realizować ów cel polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W tym celu ustalając zasady gospodarowania mieniem, może różnicować sytuację swoich mieszkańców, oczywiście do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Podejmując przedmiotową uchwałę Gmina G. uwzględniła realizację nałożonych na nią zadań i nie naruszyła przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) przyznaje najemcom pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten nie rodzi jednak po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Wprowadzając pierwszeństwo w nabyciu lokalu stanowi jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający to pierwszeństwo. Pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się jednak dopiero wówczas, gdy gmina ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości - czyli m.in lokali mieszkalnych. W niniejszej sprawie lokal nie został przeznaczony do zbycia. Zamieszczenie kwestionowanego zapisu w przedmiotowej uchwale nie spowodowało przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego do ustalania prawem miejscowym zasad zarządu mieniem gminy. Wprowadzone ograniczenie możliwości nabycia lokalu mieszkalnego zdaniem Sądu jest wyrazem realizacji przez gminę zadań własnych - w tym przypadku wymogu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Rada Miasta pozbawiając możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego osoby, których potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w inny sposób działała zgodnie z prawem. Nieuprawnione i niczym nie poparte jest twierdzenie skarżącego, że gdyby przedmiotowa uchwała pozbawiona była tego zapisu to gmina przeznaczyłaby ten lokal do sprzedaży. Gospodarując gminnym zasobem mieszkaniowym to gmina ma możliwość ustalania zasad je określających. To gmina ma swobodę w określeniu, jakie kategorie lokali mieszkalnych w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych. Przysługujące najemcy lokalu, wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo pierwszeństwa w nabyciu nie kreuje po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy. Pierwszeństwo to polega jedynie na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Konstrukcja tego prawa nie nawiązuje do kategorii prawa podmiotowego. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowany w skardze zapis pkt. IX ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w G. jest zgodny z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.