IV SA/Wa 1213/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy pkt. 3 orzeczenia Prezydenta m.W. z [...] lipca 2016 r. w odmowie uwzględnienia wniosku A.K. i M.K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 109 m2, zajętą pod drogę publiczną, gminną - ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji zreferowano przebieg sprawy. Wskazano: 27 grudnia 2005 r. do Prezydenta m.W. wpłynął wniosek o ustalenie odszkodowania złożony przez adwokata R.F. - pełnomocnika wnioskodawców - R.K. i J.K. . Pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez ww. z 8 grudnia 2005 r. We wniosku wskazano uczestników postępowania A.K. i M.K. . W pkt 1 wniosku z 27 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania adw. R.F. wystąpił jako pełnomocnik R.K. Pełnomocnik wystąpił o ustalenie odszkodowania na rzecz R.K. za nieruchomość zajętą pod drogi ul. [...] i ul. [...] . W pkt. 4 wniosku wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz J.K. , A.K. i M.K. . Z treści wniosku złożonego 27 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania wynika, że adw. R.F. reprezentował R.K. i J.K. . A.K. i M.K. wymienił we wniosku jako uczestników. Nie przedłożył wraz z wnioskiem stosownych pełnomocnictw udzielonych przez A.K. i M.K. . Zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Koniecznym, a zarazem wystarczającym wymogiem skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie jest złożenie go w ustawowym terminie oraz wykazanie się przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawniony do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości (lub jego następca prawny), który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie określonym w tym przepisie. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność, każdy ze współwłaścicieli może się domagać należnego mu odszkodowania, w wysokości odpowiadającej jego udziałowi w prawie własności nieruchomości w precyzyjnie określonym ustawą terminie. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Z treści wniosku z 27 grudnia 2005 r. nie wynikało wprost czy został on złożony również w imieniu A.K. i M.K. . Zgodnie z art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257) – dalej K.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dołączenie pełnomocnictwa do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne jest wymogiem formalnym podania, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ocena prawidłowości umocowania na podstawie pełnomocnictw dołączonych do wniosku z 27 grudnia 2005 r. doprowadziła organ I instancji do ustalenia, że umocowanie wynikające z tych dokumentów nie obejmowało złożenia w imieniu A. i M.K. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 16 stycznia 2006 r. organ poinformował pełnomocnika o konieczności uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. braku formalnego poprzez złożenie prawidłowego pełnomocnictwa. W związku z pismem z 16 stycznia 2006 r. o uzupełnienie wniosku adw. R.F. złożył pismo 20 lutego 2006 r., do którego załączył pełnomocnictwa A. i M.K. z 10 lutego 2006 r., do występowania o odszkodowanie w ich imieniu. W dacie złożenia wniosku adw. R.F. , nie był ich pełnomocnikiem i nie mógł występować w ich imieniu bez umocowania. Pełnomocnik złożył wniosek o odszkodowanie w imieniu skarżących 20 lutego 2006 r. Przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżący utracili możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień - odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów prawa procesowego, to jest: - art. 61 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że sprawa administracyjna obejmująca wniosek A.K. oraz M.K. o przyznanie odszkodowania została wszczęta dopiero 20 lutego 2006 r., podczas gdy żądanie przyznania odszkodowania na ich rzecz zostało wywiedzione już 22 grudnia 2005 r., - art. 33 K.p.a., w zw. z 103 i 756 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459 ze zm.) – dalej "K.c." poprzez bezzasadne uznanie, że dla skuteczności czynności podjętych przez pełnomocnika ma znaczenie wyłącznie data udzielenia pełnomocnictwa, nie zaś data dokonania czynności, przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872, ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania został złożony po upływie terminu w tym przepisie określonego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że winno dojść do odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania na ich rzecz pomimo, że wniosek ten w istocie został złożony w terminie w tej normie określonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie trafne są ustalenia organu administracji, co do istotnych faktów, jak i ich ocen. Przytoczono stosowne regulacje normatywne, dokonując ich prawidłowej wykładni. Z uwagi na uprzednie zreferowanie stanowiska organu jego ponowne powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba skonstatować, że są one bezzasadne, z następujących przyczyn. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż to wniosek z 27 grudnia 2005 r. złożony przez pełnomocnika w imieniu R.K. i J.K. zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę [...] w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwa z 8 grudnia 2005 r. udzielone wyłącznie przez R.K. i J.K. . W treści tego wniosku pełnomocnik wnioskodawców wymienił osoby uprawnione również do odszkodowania – A.K. oraz M.K. wskazując ich jako uczestników postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji powziął wątpliwości czy wniosek z 27 grudnia 2005 r. został złożony również w imieniu skarżących, którzy mieliby być ewentualnie reprezentowani przez pełnomocnika – adw. R.F. . W myśl art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3). Z uwagi na uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego na pełnomocniku skarżących spoczywał obowiązek dołączenia do akt administracyjnych oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 6.01.2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110, wyrok NSA z dnia 11.09.2007 r. II FSK 990/06, LEX nr 440661). W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że wniosek z 27 grudnia 2005 r. został podpisany przez adw. R.F. , który nie posiadał stosownego umocowania do działania w imieniu skarżących. Wątpliwości organu I. instancji, jak również nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących skutkowały wezwaniem do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przedłożenie pełnomocnictw udzielonych adwokatowi przez skarżących. Na skutek wezwania organu adw. R.F. przedłożył pełnomocnictwa skarżących, datowane 10 lutego 2006 r. Wbrew stanowisku skarżących, okoliczność, że pełnomocnictwa zostały datowane po 27 grudnia 2005 r. nie pozwala zastosować w przedmiotowej sprawie, na zasadach analogii, regulacji art. 103 K.c., w tym w szczególności możliwości potwierdzenia przez mocodawców czynności prawnych dokonanych przez pełnomocnika. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się wprawdzie, że - wobec braku szczególnych regulacji, dotyczących kwestii pełnomocnictwa w aktach z zakresu stricte administracyjnego (K.p.a. bądź regulacje materialnoprawne), generalnie zastosowanie znajdują zasady udzielenia pełnomocnictwa zakreślone w K.c. Trzeba mieć jednak na względzie, że powoływane w skardze reguły - art. 103 Kodeksu - odnoszą się wprost do materii cywilnoprawnej, gdzie nie jest zasadne przyjmowanie nadmiernego rygoryzmu - chodzi wszak o zawieranie umów pomiędzy stronami. Nie sposób reguł tych odnosić wprost do oceny skuteczności czynności administracyjnoprawnych. W sytuacji gdy pracodawca przywidział końcowy termin, gdy konkretna czynność może być skutecznie dokonana nie sposób odwoływać się to reguł dotyczących zawierania umów, gdzie uzasadniona jest stosowna elastyczność. Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby w istocie możliwość obejścia prawa, gdzie zakreślono konkretny termin, np. poprzez złożenie wniosku w imieniu dowolnej liczby potencjalnie zainteresowanych (pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie musi być nawet adwokat lub radca prawny), z założeniem oczekiwania późniejszego ewentualnego potwierdzenia dokonanych czynności. Prowadziłoby to do obejścia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy wolą prawodawcy było stworzenie stanu pewności prawa, przez zakreślenie końcowego terminu, gdy roszczenie może być skutecznie zgłoszone. Te same uwagi należy odnieść do wywodów skargi w zakresie możliwości zastosowania w sprawie reguł K.c. dotyczących zlecenia (art. 756). Wobec wskazanych uwarunkowań, zestawienie dat złożenia wniosku i udzielania przez skarżących pełnomocnictwa pozwala stwierdzić, że 27 grudnia 2005 r. adw. R.F. nie był umocowany do złożenia w imieniu skarżących wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 33 § 4 K.p.a., odnoszący się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, nie mających charakteru majątkowego, ponieważ ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony, takim przypadkiem nie jest. W stosunku do wniosku skarżących, złożonego przez adw. R.F. , organ słusznie stwierdził, że zostały on złożony z uchybieniem ustawowego terminu - po 31 grudnia 2005 r. Z treści pisma z 20 lutego 2006 r., do którego zostały dołączone pełnomocnictwa udzielone przez skarżących, wynika, że dopiero 20 lutego 2006 r. skarżący wnieśli o ustalenie i przyznanie im odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W dacie pierwotnego złożenia wniosku, tj. 27 grudnia 2005 r., adw. R.F. nie był należycie umocowany do działania w imieniu i na rzecz skarżących, a w konsekwencji nie mógł skutecznie złożyć w ich imieniu wniosku. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu spowodowało wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżący utracili możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień - odszkodowania. W tym miejscu należy wskazać, że roszczenie przestaje przy tym przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działa wyłącznie na wniosek strony. Z uwagi na stwierdzenie przez organ, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, żądanie skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę nie zostało uwzględnione. Sąd nie spostrzegł także z urzędu w zaskarżonym akcie tego rodzaju wad, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.