IV SA/Wa 2255/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "DRZGW", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe [...] Sp. z o. o. (dalej "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także "DZZ" "organ I instancji") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające przywrócenia Skarżącej terminu do złożenia wniosku o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Skarżącej przez Starostę [...] (dalej "Starostę") decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z terenu magazynu i hurtowni zabawek, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] we wsi [...], gmina [...] do rowu [...] w km 4+404 (dalej "pozwolenie (z 2008 r.") - orzekł w następujący sposób – uchylił postanowienie DZZ oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez DRZGW postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta udzielił Spółce w/w pozwolenia wodnoprawnego, które obowiązywało do dnia 24 listopada 2018 r. 2. Pismem z dnia 12 września 2018 r., które wpłynęło do DZZ w dniu 19 września 2018 r. (a wcześniej w dniu 14 września 2018 r. do Kierownika Nadzoru Wodnego WP), Skarżąca wniosła o przedłużenie pozwolenia z 2008 r. 3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej "k.p.a."), DZZ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym wnioskiem Spółki, wskazując na niedotrzymanie przez Spółkę terminu, o którym mowa w art.414 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 poz. 2268 ze zm.). Organ wskazał zatem, iż: (-) pozwolenie zostało wydane na czas oznaczony do dnia 24 listopada 2018 r., (-) w myśl art. 414 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne, szczególne korzystanie z wód, długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń, (-) złożenie przez Spółkę wniosku w dniu 14 września 2018 r. jest równoznaczne z niedochowaniem w/w ustawowego terminu. 4. Pismem z dnia 18 marca 2019 r., które wpłynęło do DZZ w dniu 20 marca 2019 r., Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie pozwolenia. W uzasadnieniu Strona m. in. wskazała, że o uchybieniu terminowi z art. 414 ustawy dowiedziała się z postanowienia DZZ. Dodatkowo przedstawiono wyjaśnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, działania zmierzające do przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego podjęto już w sierpniu 2018 r. w Starostwie, lecz informację, że Starosta nie jest już organem kompetentnym uzyskano dopiero we wrześniu. 5. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. DZZ odmówił żądanego przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że według ugruntowanego orzecznictwa art. 58 § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do terminów prawa procesowego i terminów dokonywania czynności procesowych. Przepis ten nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, a takim terminem jest wskazany art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Wyjaśniono przy tym, że termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Podlega on przywróceniu tylko wyjątkowo i gdy taka możliwość jest przewidziana przepisami go określającymi. Różni się on od terminów procesowych, co do których przewidziana jest instytucja przywrócenia zawarta w rozdziale 10 k.p.a. Ponadto zaznaczono, że w razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. 6. Spółka wniosła zażalenie na w/w postanowienie DZZ, zarzucając organowi naruszenie art. 58 oraz 59 k.p.a., jak również art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Strona wskazała, iż w art. 58 k.p.a. mowa jest o przywróceniu terminu bez rozróżniania na jego rodzaj, a zatem czy jest to termin prawa procesowego, czy materialnego, a z kolei treść art. 414 ust. 2 Prawa wodnego nie zawiera wskazówki, jaki charakter ma wskazany w niej termin. Przepis ten pozwala zainteresowanemu wszcząć postępowanie administracyjne dotyczące przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego, a skoro tak to zdaniem Spółki jest to termin prawa procesowego. W zażaleniu wniesiono o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie DRZGW rozpoznał zażalenie Skarżącej na postanowienie DZZ, uchylając to postanowienie oraz umarzając postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, RZGW wskazał w szczególności, co następuje: W świetle poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego "instytucja przywrócenia terminu zawarta w k.p.a. stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 k.p.a. jest zatem instytucją prawa procesowego". Jednocześnie "instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Kierując się poglądami wyrażanymi w doktrynie oraz w orzecznictwie, należy przyjąć, iż przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych". W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że termin przewidziany w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego jest terminem prawa procesowego, do którego można by zastosować instytucję przywrócenie terminu z k.p.a. IV. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. Skarżąca, reprezentowana przez r.pr. [...], wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienia DRZGW, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa: a) art. 58 k.p.a. w związku z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie, iż termin z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego jest terminem prawa materialnego, a art. 58 kpa dotyczy wyłącznie terminów prawa procesowego, b) art. 59 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia DZZ i umorzenia postępowania, podczas gdy na podstawie powołanego przepisu powinno być wydane postanowienie o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi ponowione zostało stanowisko, zgodnie z którym art. 58 k.p.a. mówi o przywróceniu terminu bez rozróżnienia jego rodzaju, a zatem czy jest to termin prawa procesowego, czy materialnego. Ponadto art. 414 ust. 2 Prawa wodnego pozwala wszcząć zainteresowanemu postępowanie administracyjne dotyczące przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego, co w ocenie Skarżącej przesądza o tym, iż termin przewidziany w tym przepisie jest terminem prawa procesowego. Dodatkowo podniesiono, że w wyniku działania Dyrektora w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji wniosek o przywrócenie terminu został pozostawiony bez rozpoznania. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 11 września 2019 r., DRZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia DRZGW prowadzi do następujących wniosków: Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., DRZGW uchylił postanowienie DZZ, wydane na podstawie art.58 i 59 k.p.a. i orzekające w tym trybie o odmowie przywrócenia Skarżącej terminu, o którym mowa w art.414 ust.2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. DRZGW stwierdził, iż co do zasady prowadzenie na podstawie w/w przepisów k.p.a. postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, o którym mowa w art.414 ust.2 Prawa wodnego, jest – z uwagi na materialnoprawny a nie procesowy charakter tego terminu – niedopuszczalne. Stanowisko DRZGW jest w pełni trafne, a zarzutów skargi nie można było uwzględnić. Przepis art. 414 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Osią sporu pomiędzy Skarżącą a organami jest możliwość przywrócenia wskazanego powyżej terminu, a pośrednio również kwestia jego charakteru – czy jest to termin prawa materialnego czy też procesowego. Artykuły 58 oraz 59 k.p.a. regulują kwestię przywracania terminów w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że sam fakt umiejscowienia tych przepisów w akcie prawnym dotyczącym prowadzenia postępowania administracyjnego sugeruje, że przepisy te dotyczą sytuacji uchybienia przez strony terminom wyznaczonym już w trakcie trwania tego postępowania. Należy zatem zgodzić się z organami obu instancji, że niemożliwym jest zastosowanie tego przepisu do terminów wynikających z treści innych aktów normatywnych, w przypadku niniejszej sprawy – ustawy Prawo wodne. W doktrynie oraz w orzecznictwie od dawna przyjęty jest pogląd, że przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych. Dla oceny, czy określony w ustawie termin ma charakter materialny, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 497/10, orzeczenie dostępne w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Odnosząc te kryteria do normy zawartej w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego należy zauważyć, że przepis ten wprost wskazuje termin, który musi zostać zachowany dla przedłużenia wydanego pozwolenia wodnoprawnego, jak również skutek związany z uchybieniem temu terminowi w postaci utraty konkretnego uprawnienia do przedłużenia obowiązywania pozwolenia już przyznanego. Gdyby zatem ustawa Prawo wodne przewidywała w swej treści możliwość przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, wszczęcie takiego postępowania i jego prowadzenie byłoby możliwe, jednak nawet wtedy podstawa jego prowadzenia nie wynikałaby z art. 58 i 59 k.p.a., ale właśnie z owej hipotetycznej regulacji zawartej w prawie materialnym. Powołaną przez Skarżącą okoliczność, mającą zaświadczać o procesowej naturze terminu z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a mianowicie to, iż zachowanie tego terminu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, należy postrzegać w ten sposób, iż nawet wyodrębnienie tego rodzaju procesowego aspektu przedmiotowego terminu w żadnym razie nie znosi jego zasadniczego, tj. materialnego charakteru, polegającego na tym, iż dochowanie terminu, o którym mowa w art.414 ust.2 Prawa wodnego, przedłuża byt prawny pozwolenia wodnoprawnego. O ile zakładać zatem w/w mieszany, tj. zarówno materialny, jak i procesowy charakter przedmiotowego terminu, to tenże aspekt materialny definitywnie przesądza o niedopuszczalności stosowania art.58 – 59 k.p.a. Przepisy te znajdują zatem zastosowanie wyłącznie do terminów o jednolicie procesowej naturze. Nietrafnie podnosi skarga, iż w następstwie zapadnięcia zaskarżonego postanowienia DRZGW, nie wypowiadającego się (ani negatywnie ani pozytywnie) o zasadności żądanego przez Spółkę przywrócenia terminu, wniosek Spółki należy traktować jako nierozpoznany co do meritum (co w ocenie Spółki jest stanem wadliwym). Stwierdzić w tym kontekście należy, iż podmiot prawa, występujący z określonym żądaniem do organu administracji publicznej, ma prawo oczekiwać, iż zasadność tego żądania zostanie rozpoznana przez organ co do istoty (w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia orzekającego - ogólnie rzecz ujmując - o uwzględnieniu żądania, tj. np. o przywróceniu uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej albo o odmowie uwzględnienia żądania, tj. np. o odmowie w/w przywrócenia terminu) tylko wtedy, jeżeli przepisy prawa upoważniają organ do dokonania takiej czynności (tj. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie, odpowiadającym żądaniu strony). O ile zatem w sprawie zostało wykazane, iż: (-) tryb z art.58 – 59 k.p.a. nie znajduje zastosowania do terminu z art.414 ust.2 Prawa wodnego, z czym wiąże się prawna niedopuszczalność prowadzenia na w/w podstawie postępowania w przedmiocie przywrócenia tego terminu, (-) obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje żadnego szczególnego trybu administracyjnego, innego niż uregulowany w art.58 – 59 k.p.a., umożliwiającego przywracanie terminu z art.414 ust.2 Prawa wodnego – żądanie Spółki co do zasady nie mogło zostać rozpoznane co do istoty. Tym samym nierozpoznanie żądania Spółki co do meritum (równoznaczne ze stwierdzeniem przez organ braku możliwości ubiegania się przez Spółkę o przywrócenie uchybionego terminu) jest stanem zgodnym z prawem, w pełni respektującym zasady rozpoznawania przez organy spraw indywidulanych z zakresu administracji publicznej. Żądanie Spółki zostało zatem rozpoznane przez organ w sposób przewidziany w przepisach prawa. Z tych względów Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.