IV SAB/Wr 182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pienieżną w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 kwietnia 2016 r. M. K. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na 3 dzieci: synów D. i S. oraz na córkę M. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy L. przyznał na dzieci wnioskodawczyni M., S. i D. świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W dniu 5 czerwca 2017 r. strona poinformowała organ pomocowy, że jej mąż J. K. podjął zatrudnienie zagranicą. W związku z powyższym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał do D. Ośrodka Polityki Społecznej we W. wniosek z dokumentami o ustalenie czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2017 r. D. Ośrodek Polityki Społecznej poinformował zainteresowaną, że z uwagi na skomplikowane i długotrwałe procedury pomiędzy instytucją polską a zagraniczną oraz z uwagi na bardzo dużą ilość spraw wpływających do tutejszego organu nie może zostać zakończone postępowanie w ustawowym terminie i wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r. W dniu 8 maja 2018 r. wnioskodawczyni złożyła w organie dokumenty dotyczące pracy męża: wyciąg z wynagrodzenia, umowę zatrudnienia, świadectwo pracy, zaś 26 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., za pośrednictwem Wojewody D. ponaglenie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania ewentualnie bezczynności w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia wychowawczego za okres 2016/2017. W dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda D. wydał postanowienie, w którym ustalił, że "w sprawie wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 maja do 31 lipca 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017." Postanowienie powyższe zostało skierowane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. i zawierało prośbę o przesłanie decyzji uchylającej prawo do świadczeń wychowawczych od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i listy wypłaconych świadczeń wychowawczych we wskazanym wyżej okresie. Z datą 2 sierpnia 2018 r. D Urząd Wojewódzki we W. skierował do strony pismo wzywające do dostarczenia brakujących dokumentów: oświadczenia na terenie jakiego państwa zamieszkiwał mąż zainteresowanej między innymi od 29 lipca 2017 r. do 3 września 2017 r., oświadczenia o dochodzie netto uzyskanym przez męża wnioskodawczyni za miesiąc następujący po miesiącu, w którym podjęto zatrudnienie tj. za czerwiec 2017 r. Żądane dokumenty mąż wnioskodawczyni doręczył organowi pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. stwierdziło, że Wojewoda D. kontynuując postępowanie po Marszałku Województwa D. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie wyznaczył dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Wójt Gminy L. decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. uchylił od dnia 1 maja 2017 r., decyzję z dnia 15 kwietnia 2016 r. przyznającą świadczenia wychowawcze na dzieci strony. D. Urząd Wojewódzki we W. pismem z dnia 9 października 2018 r. wezwał skarżącą do nadesłania dokumentu, w tym oświadczenia, określającego wysokość i rodzaj utraconego dochodu męża za lata 2014, 2015, 2016. W związku z pytaniem strony w jakim celu są potrzebne dokumenty dotyczące przeszłych lat, organ pismem z dnia 22 listopada 2018 r. wyjaśnił, że na potrzeby postępowania, które toczy się w Urzędzie. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego strony, za okres 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. i postanowił, że w sprawie za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych. D. Urząd Wojewódzki we W. pismem z dnia 16 września 2019 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania za okres od 1 maja do 31 maja 2017 r. względem syna D. – najstarszego dziecka, w związku z nieuzupełnieniem braków w postaci dokumentów. Wojewoda D. pismem z dnia 16 września 2019 r. poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci: S. i M. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 do 31 maja 2017 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017. Wniosła o: – zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony – w terminie 1 miesiąca, – dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy [...] na okoliczność bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D., – przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewody D. zebranych na okoliczność rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017, na okoliczność sytuacji majątkowej strony skarżącej, – zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwoty 22.925,15 zł tytułem odszkodowania oraz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni przedstawiła stan faktyczny sprawy. Podała, że mimo upływu wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie ani też powiadomienia o wyznaczeniu konkretnego nowego terminu do jej załatwienia. W związku z bezczynnością organu strona skarżąca, a w szczególności jej dzieci doznają krzywdy z uwagi na pogorszenie sytuacji majątkowej, w stosunku do tej, którą mogliby mieć, gdyby organ rozstrzygnął wniosek terminowo. Z uwagi na to skarżąca domaga się zasądzenia na jej rzecz odszkodowania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Podała, że ma na utrzymaniu troje dzieci, co wiąże się ze znacznymi wydatkami i obowiązkami finansowymi i stanowi fakt powszechnie znany, o którym mowa w art. 106 § 4 p.p.s.a. Ponadto nie może podjąć pracy na pełny etat z uwagi na konieczność osobistego zajmowania się dziećmi. Mąż w latach 2010/2017 znaczną część czasu przebywał za granicą, cała więc odpowiedzialność za rozwój i wychowanie dzieci spadła na nią. Niemożność korzystania ze świadczenia wychowawczego powoduje, że jej dzieci nie mogą na równi z ich rówieśnikami korzystać z dodatkowych zajęć edukacyjnych, sportowych czy innych dóbr kultury. Nie został w przypadku skarżącej zrealizowany cel ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, pozostaje bez świadczeń przez okres 3 lat, mimo, że wniosek został prawidłowo złożony. Dzieci są pokrzywdzone, albowiem nie mogą rozwijać się tak jak ich rówieśnicy. Cierpi na tym nie tylko słuszny interes strony ale również interes społeczny. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek w sprawie odszkodowania na rzecz strony skarżącej, tym bardziej, iż mimo postanowienia SKO we W. z dnia 6 sierpnia 2019 r. i wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, sytuacja się nie zmieniła i sprawa nadal nie jest załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek organ wymienił czynności, które zostały wykonane w sprawie – również te, które zostały wykonane przez organ po wniesieniu skargi. Poinformował, że w dniu 9 września 2019 r. w związku z brakiem odpowiedzi, został wystosowany do instytucji zagranicznej monit w sprawie. Podał również, że właściwość Wojewody w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zamiany polegają na przekazaniu zadania z poziomu Marszałka Województwa na poziom Wojewody. W związku z powyższym Wojewoda D. przejął do realizacji ponad 15 tysięcy spraw zaległych. Ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych postępowań występują opóźnienia w wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia, przedstawionego wyżej. Skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie informacją z dnia 5 czerwca 2017 r. powiadamiającą Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L., że mąż podjął pracę zagranicą. Ośrodek ten pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. przesłał powyższy wniosek do D. Ośrodka Polityki Społecznej we W. w celu ustalenia czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Pismo to wraz z wnioskiem zostało doręczone adresatowi 29 czerwca 2017 r. Pierwsza czynność jaką podjął ten organ nosi datę 14 lipca 2017 r. i jest to zawiadomienie skarżącej o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r. Pierwsza zaś merytoryczna czynność skarżonego organu nosi datę 2 sierpnia 2018 r. i stanowi ustalenie postanowieniem z w/w daty, że w sprawie za okres od 1 do 31 lipca 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W postanowieniu tym zawarte jest wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku i do Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia. Wymienieni w powyższym postanowieniu adresaci wypełnili nałożone zobowiązania do 29 sierpnia 2018 r. Następna czynność – postanowienie o zawieszeniu postępowania miało miejsce 9 października 2018 r.; w tej też samej dacie wysłano dokumenty do właściwej instytucji francuskiej. Później w dniu 16 września 2019 r. – przesłano skarżącej informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje młodszych dzieci na okres od 1 do 31 maja 2017 r. Z powyższego wynika, że pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte przez skarżony organ po 8 miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku (ustalenie właściwości Wojewody do rozpoznania sprawy) i 16 miesięcy od zawiadomienia przez wnioskodawczynię organu. Niewątpliwie w tych okolicznościach należy uznać, iż mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Nie zmienia tego faktu wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu 9 października 2018 r. W ocenie Sądu uprawnia również do stwierdzenia, że ma charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie, nie tylko przekroczył wskazane w ustawie terminy do rozpoznania wniosku ale także nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., po upływie terminu określonego w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. nie poinformował w jakim terminie rozpozna sprawę. Mając na uwadze także treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w powyższych okolicznościach, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w zakresie świadczenia wychowawczego, za okres od 1 sierpnia do 30 września 2017 r. Zauważyć bowiem należy, że decyzja z dnia 15 kwietnia 2016 r. została uchylona od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. Obowiązywała ona na okres zasiłkowy 2016/2017 (od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.). Organ w toku niniejszego postępowania "rozpoznał" wniosek w zakresie świadczenia wychowawczego za miesiąc maj 2017 r., zawiesił postępowanie w związku z brakiem dokumentów z R. F. za miesiąc czerwiec – lipiec 2017 r. (pkt I wyroku). Mając na uwadze treść art. 149 § 2 p.p.s.a. i wniosek skarżącej Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III wyroku) zaś co do dalszej kwoty żądanej przez wnioskodawczynię – oddalił skargę (pkt IV wyroku). W ocenie Sądu jest to adekwatna kwota mając na uwadze okres, za który skarżąca pozostawała bez ewentualnych świadczeń. Był to okres 5 miesięcy. Skarżąca nie wykazała mówiąc o odszkodowaniu za wskazany czas, że szkoda wynosiła 22.925,15 zł. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak wyżej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.