II SAB/Gl 53/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 września 2018 r. pełnomocnik A. M. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta R. w sprawie toczącej się pod znakiem [...], dotyczącej zmiany sposobu wykorzystywania terenu działek o nr 1, 2 i 3 przez H. S., M. S. i L. S., położonych przy ul. [...] w R., domagając się stwierdzenia: 1) przewlekłości i bezczynności w ww. postępowaniu, 2) rażącego charakteru przewlekłości i bezczynności, 3) zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 2.000 zł + VAT, w tym sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 300 złotych, W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielką działek o nr 4 i 5 położonych w R. przy ul. [...] i zwróciła się pismem z dnia 5 listopada 2015 r. do Prezydenta Miasta R. o wszczęcie procedury zbadania zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystywania terenu przez M. i L. S., prowadzących uciążliwą działalność gospodarczą pod adresem ul. [...] w K. W sprawie zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/GI 986/17, którym uchylono decyzje organu I i II instancji. Po wydaniu ww. wyroku w sprawie zupełnie nic się nie stało. Sytuacja taka trwa już ok. 3 kwartałów. Na telefoniczne interwencje skarżącej w Urzędzie Miasta, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, referent sprawy przekonywał Skarżącą, że sprawa zakończyła się w związku z wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., co traktować można jako próbę wprowadzenia w błąd skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o 1) odrzucenie skargi albo 2) umorzenie postępowania albo 3) oddalenie skargi w całości i obciążenie Skarżącą kosztami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że faktycznie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 986/17 uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 18 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia decyzja Prezydenta została uchylona w następstwie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zatem rolą organu było ten stan ustalić. Wskazany wyrok wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy trafił do organu w dniu 14 maja 2018 r., przy piśmie SKO z dnia 8 maja 2018 r. Dopiero zatem zwrot akt przez organ wyższej instancji inicjuje możliwość podjęcia pierwszych czynności przez organ. Skarżąca pismem z dnia 5 września 2018 r. wniosła do SKO ponaglenie. Kolegium postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. uznało je za zasadne i wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy na 22 października 2018 r. Równolegle Kolegium uznało, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to jest ostateczne, a na skutek braku zaskarżenia stało się ono także prawomocne. W ocenie Organu zachodzi zatem przesłanka odrzucenia skargi. W dniu 16 października 2018 r., a więc w terminie wyznaczonym przez Kolegium, po dokonaniu na nowo ustaleń w zakresie stanu faktycznego, organ wyda decyzję w sprawie i doręczył zainteresowanym stronom. Można zatem rozważyć umorzenie postępowania, ponieważ sprawa de facto została załatwiona w terminach oznaczonych przez SKO, zatem przyczyna dla której skargę wniesiono odpadła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. W skardze zarzuca się bezczynność i przewlekłość postępowania na etapie po wydanym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gl 986/17, którym to uchylono decyzje obu instancji. Pismo SKO wraz z aktami sprawy i kopią wyroku (prawomocnego z dniem 10 kwietnia 2018 r.) wpłynęło do Prezydenta Miasta w dniu 14 maja 2018 r. Brak podjętych czynności w sprawie spowodował wniesienie ponaglenia datowanego na 5 września 2018 r. W piśmie przewodnim do SKO z 13 września 2018 r. organ I instancji podał, że przez cały ten czas od wpływu akt "(...) dokonywał gruntownej ponownej analizy zebranego materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Niestety braki kadrowe oraz natłok obowiązków służbowych wpłynął na wydłużenie się czasu realizacji ww. czynności". To skutkowało m. in. uznaniem przez SKO w postanowieniu z dnia 24 września 2018 r. przewlekłości postępowania, bez uznania rażącego naruszenia prawa. Stosowna decyzja kończąca postępowanie w I instancji została wydana dopiero po dołączeniu danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w dniu [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że postępowanie prowadzone było przewlekle, jako że podnoszona "ponowna analiza" sprawy trwała zbyt długo, a konkretne czynności, które podjęto, nie wymagały dużego nakładu pracy i czasu. Przez to doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Ponieważ nie były to terminy przekroczone rażąco, stąd Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego żądanie stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa podlegało oddaleniu. Sąd uznał żądanie strony wynikające z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 300 złotych, która według skargi zadośćuczyni skarżącej. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Żądanie dodatkowej kwoty tytułem zastępstwa procesowego niczym nie zostało poparte. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.