II SA/Gl 986/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej u.p.z.p.), nakazał z urzędu właścicielom nieruchomości o ozn. geod. 1, 2, 3, położonych przy ul. [...] w R. - [...]: H. S., M. S. i L. S. przywrócenie sposobu zagospodarowania ww. terenu, zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów oznaczonych symbolem planu MM2, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podano m. in., że mieszkańcy nieruchomości sąsiednich interweniowali w związku z prowadzoną na terenie posesji przy ul. [...] działalnością gospodarczą, która swoją znaczącą uciążliwością wykraczała poza granice terenu inwestycji poprzez hałas, drgania powierzchni gruntu generowane przez urządzenia produkcyjne, zanieczyszczenie powietrza przez emitowane opary, a także uciążliwości związane ze wzmożonym ruchem samochodów dostawczych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że działalność gospodarcza prowadzona na terenie nieruchomości, polegająca na produkcji betonowych elementów budowlanych, jest niezgodna z planem miejscowym. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. nr [...] poz. [...], wyżej wymienione nieruchomości położone są na terenie objętym w planie symbolem MM2 - tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanych parametrach, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Na terenach MM2 jako przeznaczenie dopuszczalne ustalenia planu wymieniają m.in. nieuciążliwą funkcję usługową: usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, funkcje biurowe, gabinety oraz inną funkcję usługową, stanowiącą uzupełnienie i wzbogacenie funkcji podstawowej. Na terenach MM2 obowiązuje zakaz lokalizacji funkcji o uciążliwości wykraczającej poza granice terenu inwestycji, lokalizacji nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów usługowych zaliczanych do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także zakaz realizacji funkcji produkcyjnej, warsztatów, baz, składów, stacji paliw i obsługi pojazdów. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, w oparciu o archiwalny rejestr działalności gospodarczej, że pierwszy wpis o zarejestrowaniu działalności gospodarczej przy ul. [...] został odnotowany w dniu [...] 1993 roku, tj. przed obecnie obowiązującym planem miejscowym. W ramach zarejestrowanej wówczas działalności wymieniono m. in. "produkcję betonowych wyrobów budowlanych". Jednakże umieszczenie ww. przedmiotu działalności w rejestrze nie przesądza jednoznacznie, że dany rodzaj wytwórczości odbywał się w miejscu prowadzenia danej działalności gospodarczej. Z informacji przekazanych przez strony przedmiotowego postępowania (sąsiadów nieruchomości przy ul. [...]) wynika, że faktyczne rozpoczęcie działalności polegającej na wytwarzaniu betonowych elementów budowalnych na terenie nieruchomości przy ul. [...], które spowodowało wniesienie skargi ze względu na swoją nadmierną uciążliwość, nastąpiło pomiędzy 2007 a 2010 rokiem, a zatem po wejściu w życie obowiązującego planu miejscowego, tj. po dniu [...] 2006 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. S., M. S. i L. S., podnosząc zaistnienie przesłanek z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalność decyzji. Wskazano także na wadliwe ustalenia faktycznie co do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, która nie miała miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. orzekło: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i 2) nakazać przywrócenie sposobu zagospodarowania wymienionego wyżej terenu do stanu na dzień wejścia w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest na dzień [...] 2006 r. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, dokonał analizy zakresu działalności gospodarczej prowadzonej na wymienionych wyżej działkach, określonej w ewidencji działalności gospodarczej. Według zapisu w tej ewidencji od dnia [...] 1993 r. (wpis nr [...]) działalność gospodarcza na przedmiotowej nieruchomości obejmowała między innymi produkcję betonowych wyrobów budowlanych. Także po późniejszych zmianach właścicielskich produkcja betonowych wyrobów budowlanych była określona w tej ewidencji w zakresie prowadzonej działalności. Z materiału dowodowego wynika przy tym, że odczuwalne uciążliwości dla otoczenia nastąpiły w roku 2007, a znaczna intensyfikacja produkcji wyrobów betonowych nastąpiła na przełomie lat 2009/2010. W ocenie Składu Orzekającego Kolegium dopuszczona na danym terenie działalność gospodarcza przed wejściem w życie planu miejscowego, który ogranicza taką działalność od dnia wejścia w życie, może być kontynuowana w zakresie, w jakim była prowadzona przed wejściem w życie planu. Niedopuszczalne jest natomiast dowolne powiększanie produkcji, czy też wprowadzanie produkcji, której przed wejściem w życie nowego planu nie było na danym terenie. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie jej z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a także przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 77 § 1, 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co przełożyło się na wydanie błędnej decyzji, obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. Na tej podstawie wniesiono o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sposób wskazany przez ten Sąd i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podano m. in., że uzasadnienie organ odwoławczego jest lakoniczne, a sformułowana przez organ odwoławczy decyzja jest nieprecyzyjna i budzi uzasadnione wątpliwości, czyniąc rozstrzygnięcie de facto niewykonalnym. Organ nie wskazał bowiem w żadnym fragmencie uzasadnienia na czym ma polegać "przywrócenie sposobu zagospodarowania" terenu, kto ma ww. przywrócenia dokonać, ani też nie podał numeru uchwały, ani daty wydania "aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Od 2003 r. do 2006 r. (tj. do czasu wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie) istniała luka planistyczna i znaczenie prawne mogło mieć tylko to, co faktycznie się działo na działce. Świadkowie zgodnie mówią, że nie prowadzono wówczas jakiejś zorganizowanej produkcji z betonu - a wręcz w ogóle tej produkcji nie było. Zaskarżony akt niewątpliwie narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia racji decyzyjnych organu, nie odnosi się do zgromadzonego materiału dowodowego, ani nie rozpoznaje w pełni wszystkich zarzutów odwołania, co narusza także art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a. i finalnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wszelkie zapisy w miejscowym planie dotyczące obiektów istniejących przed uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą wyłącznie obiektów wybudowanych legalnie, co w tym przypadku nie ma zastosowania, bowiem względem zabudowań, które Państwo S. wykorzystują do produkcji wyrobów z betonu na przedmiotowym terenie, toczyły się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej zakończone ostatecznymi decyzjami nakazującymi ich rozbiórkę. Reasumując, zapisy zezwalające na zachowanie obiektów wybudowanych przed wejściem w życie planu mogą dotyczyć wyłącznie obiektów legalnych, co również umknęło organowi orzekającemu w niniejszej sprawie. Również mpzp obowiązujący do 2003 r uniemożliwiał Państwu S. prowadzenie działalności produkcyjnej na przedmiotowym terenie. Nie wykonywali jej także w okresie luki planistycznej, tj. w latach 2003-2006. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację wskazując, że zawarte w skardze argumenty odnoszące się do samowoli budowlanych i postępowań właściwych w tej sprawie organów, nie dotyczą decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W pierwszej kolejności wskazać można, że art. 59 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. wraz z powołaną ustawą. W niej brak jest jednak jakiegokolwiek przepisu przejściowego, zgodnie z którym moc obowiązująca art. 59 ust. 3 miałaby zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie wskazanej ustawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. II OSK 524/13). Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zakłada, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., sygn. IV SA/Po 493/10). Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 marca 2016 r., II SA/Go 65/16). Ma rację skarżąca, że decyzja organu II instancji nie jest prawidłowa i budzi wątpliwości co do sposobu jej wykonania (co dotyczy także decyzji organu I instancji, którą i SKO uznało za wadliwą). Organ bowiem nie dokonał żadnych takich ustaleń, które pozwoliłyby choćby na jej rzetelną egzekucję. Nakazał bowiem przywrócenie sposobu zagospodarowania ww. terenu do stanu na dzień wejścia w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest na dzień [...] 2006 r. Trudno na tej podstawie zorientować się na czym konkretnie miałoby polegać wykonanie decyzji, co może być problemem nie tylko dla jej adresatów, ale również pozostałych stron, które mają prawo wiedzieć, czy osoba zobowiązana wypełniła w pełni swoje obowiązki. Z drugiej jednak strony nie można też dopuszczać do sytuacji, kiedy adresat decyzji wykonana dowolne czynności i stwierdzi, że zrealizował wymagania określone przez decyzję, podczas gdy nie będą one prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jest to o tyle istotne, że np. wg pisma A. M. z 26 października 2016 r. budząca kontrowersje "(...) produkcja rozpoczęła się od ok. 2009/2010 roku" (choć pojawiały się w materiale dowodowym także inne daty), a organ odwoławczy wskazał w decyzji stan pożądany z 2006 r., nie podając konkretów. Innymi słowy, decyzja musi być precyzyjna, aby mogła być rzetelnie wykonana ewentualnie wyegzekwowana, tym bardziej, że wkracza w sferę wolnościową obywateli. Również uzasadnienie decyzji SKO jest bardzo ogólnikowe, niepozwalające zorientować się, o jakie konkretne czynności miałoby chodzić i jakie w tym względzie są ustalenia faktyczne organu. Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (o co dodatkowo wnosiła skarżąca na rozprawie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.