II SA/Go 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.F. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2015 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.F., wydał decyzję znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez E.Z. pod adresem: [...], na działce [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że R.F. pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy z żądaniem "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy dot. zarejestrowania działalności gospodarczej o uciążliwym charakterze na działce nr [...], prowadzonej przez E.Z.". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. ([...]) Wójt Gminy odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, które zostało uchylone przez Wójta postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. Kolejnym postanowieniem z tej samej daty organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez E.Z. pod adresem: [...], na działce [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że w przypadku braku potwierdzenia zarzutów złożonych przez R.F., nie można zobowiązać E.Z. do spełnienia warunków określonych w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i dlatego umorzył wszczęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji Wójt Gminy złożył R.F., który nie zgodził się z zaskarżoną decyzją, gdyż według wydruku z CEIDG z dnia [...] października 2015 r. właściciel działki nr [...] ma nadal zarejestrowaną działalność gospodarczą pod tym adresem i faktycznie ją prowadzi oraz składa materiały do działalności gospodarczej. W ocenie odwołującego się E.Z. nadal nie dokonał zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czego jest zobowiązany przepisami prawa i nie uzyskał zgody sąsiadów na taką działalność. Jednocześnie skarżący wskazał, że protokół oględzin działki nr [...] sporządzony został nierzetelnie, tematyka kontroli nie została przygotowana, przez co kontrolujący nie odnieśli się w trakcie kontroli do wypowiedzi właściciela działki, każdorazowo przed kontrolą właściciel usuwał ślady prowadzonej działalności, wywoził maszyny i inne urządzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199, z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przywołało przepisy mające zastosowanie w sprawie i stwierdziło, iż poddając badaniu wniosek ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istnienia obiektu budowlanego, oprócz badania kwestii stricte formalnych, organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, czy zmiana ta związana jest z wykonywaniem robót budowlanych, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, ustalić, czy na wykonanie robót budowlanych konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero pozytywna odpowiedź na oba pytania daje podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem spełnienia warunków wynikających z ustawy o planowaniu przestrzennym przepisów odrębnych. Ustalenie zatem, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymagająca uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, rodzi po stronie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta uprawnienie do wszczęcia, w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. postępowania w przedmiocie nakazania, w drodze decyzji, właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: – wstrzymania użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo – przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. SKO podkreśliło przy tym, iż decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, a sankcje w nim wskazane mają charakter alternatywny. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy ustalił, że nie doszło do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu i bezspornym jest, że nieruchomość położona pod adresem: [...] wskazana jest w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (CEIDG) jako miejsce głównego prowadzenia działalności gospodarczej przez E.Z.. Działalność ta polega na wykonywaniu usług instalacyjnych na terenie nieruchomości klientów, a w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wykonywanie działalności gospodarczej ogranicza się do składowania elementów metalowych (rusztowań), materiału ociepleniowego i drabin. Natomiast na terenie przedmiotowej posesji i budynku nie są wykonywane żadne prace związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Kolegium wskazało przy tym, iż ustalenia te wynikają z protokołu oględzin sporządzonym w dniu [...] lipca 2015 r. Ponadto znajdujący się na posesji budynek garażowy wraz z pomieszczeniem hobby został wniesiony legalnie. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, co w konsekwencji oznacza, że nie może znaleźć zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym w oparciu o powyższe ustalenia wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych przez skarżącego, Kolegium stwierdziło, że okazały się one niezasadne, a w szczególności zarzut, że protokół oględzin działki nr [...] sporządzony został nierzetelnie, a kontrolujący nie odnieśli się w trakcie kontroli do wypowiedzi właściciela działki. Zdaniem Kolegium protokół ten jest sporządzony zgodnie z wymogami prawa. W ocenie SKO w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób szczegółowy omówił wyniki dokonanych oględzin i odniósł się do uwag skarżącego. Odnosząc się do zarzutu, że właściciel przedmiotowej działki każdorazowo przed kontrolą usuwał ślady prowadzonej działalności, organ odwoławczy stwierdził, iż to okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania. W protokole oględzin zawarte jest dobitne stwierdzenie, że brak jest śladów prowadzonej działalności, z wyjątkiem składowania drabin, elementów metalowych (rusztowań) i materiału ociepleniowego. Skargę na decyzję SKO złożył R.F., który wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji z uwagi na brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, które to naruszenie ma istotny wpływ na jej wynik. Skarżący podał, iż Wójt Gminy nie rozpatrzył wnikliwie sprawy, ponieważ powinien pogłębić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014.1647. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012.270. ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2015.199. ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl 59 ust. 2 u.p.z.p. na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jakkolwiek powyższy przepis odnosi się do problemu zmiany zagospodarowania terenu do nieruchomości, dla której nie uchwalono planu miejscowego, to jednak w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08 , wyroki WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r., IV SA/Po 493/10 oraz WSA w Gdańsku z dni a 21 listopada 2012 r., II SA/Gd 440/12 – opublikowane www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić bowiem trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Należy w tym miejscu wskazać, iż Sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezwiązana z wykonywaniem robót budowlanych nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego reguluje art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2013.1409 ze zm.), który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. (II OSK 2144/10, LEX nr 1138087) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W każdym przypadku należy jednak dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 337/96, "Przegląd Gospodarczy" 1997, nr 7, s. 39). Wobec powyższego w niniejszej sprawie konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie treści obowiązującego w gminie na terenie miejscowości [...] planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenie czy nastąpiła zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegająca np. na prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr [...] i czy zmiana ta jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie przytoczyły przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie mogły dokonać na ich podstawie prawidłowej analizy stanu faktycznego, a w szczególności zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z tym planem. Ponadto, w ocenie Sądu, organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że prace związane z prowadzoną działalnością gospodarczą nie są wykonywane na terenie przedmiotowej nieruchomości. Organy opierały się w tym zakresie wyłącznie na oględzinach i twierdzeniach osoby prowadzącej działalność gospodarczą – E.Z., mimo że twierdzenia te konsekwentnie podważał skarżący wskazując, iż ślady prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej zostały usunięte na czas oględzin. Organ ustalając powyższe okoliczności winien mieć na uwadze wynikający z k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, o czym stanowi art. art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Tak dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopełniły powyższego obowiązku czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż postępowanie prowadzone na skutek uchylenia decyzji przez Sąd wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, ustali dokładnie, przy pomocy dostępnych środków dowodowych, czy prace związane z prowadzoną przez E.Z. działalnością gospodarczą wykonywane są na terenie przedmiotowej nieruchomości - działce nr [...], w szczególności czy odbywa się tam cięcie metali, spawanie i lakierowanie, jak to twierdzi skarżący. Celem ustalenia powyższego należy odnieść się do złożonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe np. w postaci zeznań świadków – sąsiadów na okoliczność rozmiaru i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez E.Z.. Następnie prawidłowo poczynione w tym zakresie ustalenia należy odnieść do odpowiednich postanowień obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego.