I SA/Bk 1084/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 oddala skargę. Ł. Z. (dalej: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015., w którym ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do powierzchni 23,61 ha. W dniu [...] października 2015 r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Skarżący złożył zastrzeżenia do tego protokołu, nie zgadzając się ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dla działek rolnych L, Ł, M, N, O. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. uznał te zastrzeżenia za bezzasadne. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącemu płatności ONW. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył stosowne przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 364) i rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69). Następnie organ wskazał na wyniki ustaleń kontroli, gdzie na 13 z 16 działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatności: Wskazał, że wyniki kontroli na miejscu oraz działki ewidencyjne, w zakresie których stwierdzono powyższy błąd są dodatkowo poddawane przez Agencję automatycznej ocenie graficznej, na podstawie której dokonuje się pomiaru działki rolnej z uwzględnieniem jej powierzchni na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych. Po dokonaniu przedmiotowych weryfikacji ustala się ostateczną powierzchnię kwalifikowaną do płatności. W przypadku, gdy w wyniku oceny zostanie potwierdzone, że część działki rolnej położona jest na niezadeklarowanych przez rolnika we wniosku działkach ewidencyjnych to powierzchnia kwalifikowana do płatności zostaje pomniejszona o powierzchnię położoną na działkach ewidencyjnych nie zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy podał, że ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy oparł się na wynikach kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej i ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania przedmiotowych płatności. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wykazane w sprawie zawyżenie powierzchni o 4,31 ha, co stanowi 22,33% powierzchni zadeklarowanej do płatności ONW organ I instancji prawidłowo zastosował art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181/48 z 20.6.2014), zgodnie z którym, jeżeli obszar pomiędzy obszarem zgłoszonym do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za bezzasadne. Wskazał, że wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne. W treści protokołu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni rolnych, tolerancja pomiaru a zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki kontroli na miejscu znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli, wskazując, że kontrola i protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zwrócił też uwagę, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych na podstawie art. 15 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., ponieważ wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a Skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego w sprawie błędnie ustalono, że Skarżący pozostawił niewykoszone 4,31 ha. Ponadto nie dokonano nawet obmiaru działek. Skarżący zarzuca też, że w uzasadnieniu organu II instancji nie odniesiono się do złożonych przez niego dowodów. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi, a wskazane w skardze zarzuty są niezasadne. Organy zarówno I-szej jak i II instancji ustalając stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy dokonały właściwej, zdaniem Sądu, oceny stanu faktycznego i nie pominęły żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, raport z przedmiotowej kontroli został uwzględniony przy wydaniu decyzji. Organy ARiMR nie miały wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. Kontrola została przeprowadzona przez uprawniony podmiot, a w czynnościach kontrolnych brał udział pełnomocnik Skarżącego, który nie kwestionując tego, co zostało stwierdzone podpisał raport. Wydając decyzję zarówno organ I jak i II instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawa, czemu dał wyraz w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu faktycznym decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 349), w stosunku do reguł określonych w Kpa modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 Kpa. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 Kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Powyższe w kontekście ustaleń organów i braku wiarygodnych przeciwdowodów ze strony Skarżącego nie pozwala na uwzględnienie skargi i postawienie organom zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stan faktyczny i prawny został przez organy wykazany w sprawie w sposób prawidłowy w oparciu o rzetelną kontrolę w stosunku do której zastrzeżenia nie zostały uznane. Wobec tego, że Organy są obowiązane do przestrzegania zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 Kpa, analiza akt sprawy i wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddały ocenie wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2015, raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie oraz wyniki kontroli administracyjnej. W zaskarżonej do Sądu decyzji Organ II instancji odniósł się do dowodów przedłożonych wraz z odwołaniem szczegółowo wyjaśniając przyczynę ich nieuwzględnienia (str. 11-12 decyzji), zatem zarzut przedstawiony w uzasadnieniu skargi dotyczący nieuwzględnienia dokumentów przedłożonych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego jest nietrafny. Za niezasadny należy uznać zarzut odnoszący się do niepoliczenia drzew i krzewów podczas kontroli. Grunty mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 100 sztuk na hektar. Jednakże przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji występowania drzew i krzewów na gruntach uprawnianych rolniczo o ile ich obecność nie wpływa negatywnie na prowadzoną produkcję roślinną. Tymczasem w niniejszej sprawie, organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej, co doprowadziło do sytuacji, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W wyroku z dnia 2 września 2015 roku sygn. akt I SA/Bk 791/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż fakt nie przeprowadzenia przez organy Agencji liczenia występujących na spornych działkach samosiejek sosny, brzozy i jałowca, w sytuacji braku utrzymania tych działek w dobrej kulturze rolnej, nie miał wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia ". Ponadto w związku z tym, że raport jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 Kpa), stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W wyroku z dnia 18 maja 2016r., sygn. akt I SA/Bk 1395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził "raport jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Kodeks przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (np. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, str. 362). Przepis art. 76 § 3 kpa dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.); zob. wyrok SN z dnia 5października 1995 r. III ARN 38/95 OSNAPiUS 1996/8 póz. 109". Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 14.06.2016 r., sygn. akt II GSK 184/15 wskazał, że "różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej." Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołach materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Nadto, sam Skarżący w piśmie z dnia [...].12.2015 roku wskazał, iż ze względu na wieloletnie nieużytkowanie działki porosły drzewa i krzewy. Skarżący wyjaśnił również, iż usunął jedynie część zadrzewienia natomiast pozostałą część zamierza sukcesywnie usuwać w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący wskazał też, że "przywrócenie działek do stanu wymaga kolejnych lat użytkowania odchwaszczania i odkrzaczania oraz wykaszania". Podnieść należy, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Na marginesie wskazać należy, co nie było przedmiotem skargi, iż organy prawidłowo zastosowały także przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 19 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji, zgodnie z którym, jeżeli różnica powierzchni stwierdzonej a zatwierdzonego obszaru przekracza 20% - nie przyznaje się żadnego wsparcia. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie taki stan zachodził. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd postanowił jak w sentencji orzeczenia.