VII SA/Wa 1675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. R. i M. R., reprezentowanych przez adwokata A. D., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016r., znak: [...] - stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2016r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] i orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) o odmowie "zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego - kategoria I obiektu - zrealizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] sporządzonego przez osoby uprawnione: mgr inż. R. A. w branży architektonicznej, mgr inż. S. K. w branży konstrukcyjnej." Wnioskiem z 5 listopada 2018 r., J. i M. R. zwrócili się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Rozpoznając ten wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016r., której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, została wydana w ramach postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zmierzającego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie naprawcze, co do zasady, ma na celu wyeliminowanie odstępstw inwestora od warunków objętych udzielonym pozwoleniem na budowę poprzez doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustalono, że J. i M. R. przy realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w [...], odstąpili od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Odstępstwo to polegało na wybudowaniu budynku o wymiarach 9,10m do 9,20m x 13,50m, zamiast projektowanych 9,20 x 12,70m, zwiększeniu wysokości budynku o około 0,50m. Budynek posiadał dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachą z kalenicą skierowaną prostopadle do drogi powiatowej. Samowolna zmiana charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu, skutkowała wszczęciem postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2010 r., znak: [...]), nałożono na inwestorów, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r., znak: [...]). W toku prowadzonego postępowania stwierdzono również, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, jest sprzeczny z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2007 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku, w zakresie sposobu usytuowania kalenicy w stosunku do drogi powiatowej. Wbrew zapisowi określonemu w pkt 1 lit. e tej decyzji, cyt. "geometria dachu - dach dwuspadowy, wielospadowy o kacie nachylenia do 50° i kalenicą usytuowaną równolegle do drogi powiatowej, dopuszcza się zastosowanie lukarn i wykuszy oraz okien połaciowych w połaci dachowej.", kalenicę dachu przewidziano w projekcie budowlanym prostopadle do krawędzi drogi powiatowej. Stąd też, decyzja Starosty [...], w późniejszym czasie, została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r., znak: [...]). Ponieważ przedłożony projekt budowlany zamienny, wymagał usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości - w tym dotyczących m.in. przyjęcia takich rozwiązań projektowych, które byłyby zgodne z decyzją o warunkach zabudowy tj. by projekt zawierał rozwiązanie w zakresie geometrii dachu - dach dwuspadowy, wielospadowy o kacie nachylenia do 50° i kalenicą usytuowaną równolegle do drogi powiatowej, postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...],[...] maja 2014 r., znak: [...], oraz z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] (wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia projektu zamiennego Inwestorzy projekt zamienny przedłożyli. Badaną, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, decyzją z [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i orzekł o odmowie jego zatwierdzenia. Organ wojewódzki uznał, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nietrafnie przyjął, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie geometrii dachu, w której zawarty jest warunek, że dach ma być dwuspadowy, wielospadowy o kącie nachylenia do 50 stopni i kalenica równoległa do drogi powiatowej. Przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym dwie lukarny, usytuowane naprzeciwko siebie na dwóch połaciach dachu, a których kalenice są równoległe do drogi powiatowej i łączą się na wysokości wynoszącej 0,20 m powyżej kalenicy dachu nie spowodują, iż geometria dachu będzie zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Kalenica to najwyższa część dachu utworzoną na przecięciu połaci dachowych, a więc kalenica stanowi zwieńczenie dachu w miejscu styku połaci dachu, a nie lukarn. Dlatego brak jest podstaw do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą matrerialnoprawną ww. decyzji jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny prawidłowości ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obligowało organ do zastosowania przytoczonego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bez względu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wydanie także decyzji negatywnej. W niniejszej sprawie bezsporne jest jednak, że w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym uwzględniono m.in. dokonaną zmianę w zakresie geometrii dachu. Ponieważ problem dotyczy aspektów architektonicznych, to zastosowanie przewidzianych ww. projektem rozwiązań doprowadziłoby w efekcie do zgodności z decyzją Wójta Gminy [...] w zakresie określonym pkt 1 lit. e. Dobudowa dwóch lukarn w połaci dachowej wyeksponowałaby bowiem kalenicę równoległą do drogi, wyniesioną 0,20 m powyżej kalenicy prostopadłej do tej drogi, która, co istotne, jak wynika z rzutu dachu przebiega przez całą szerokość budynku. Takie rozwiązanie pozwalałoby więc, na doprowadzenie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2007 r. dopuszcza bowiem dach wielospadowy, a tym samym nie stoi na przeszkodzie wykonanie więcej niż jednej kalenicy. Zgodnie z projektem budowlanym zamiennym kalenica powstała z dobudowy dwóch lukarn, jako najwyższa część dachu, jest równoległa do drogi powiatowej. Przyjmując zatem, że celem postępowania naprawczego, w tym przypadku prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to wobec przedstawionych w projekcie zamiennym rozwiązań co do geometrii dachu nie można było uznać, aby były one sprzeczne z wymogiem decyzji Wójta Gminy [...], a tym samym by mogły stanowić o odmowie zatwierdzenia tego projektu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wydane w przedmiotowej sprawie wiążące orzeczenia sądów administracyjnych co do bezwzględnej mocy decyzji Wójta Gminy [...], dotyczyły stanu faktycznego, w którym organy nadzoru budowlanego akceptowały rozwiązania w zakresie usytuowania kalenicy dachu prostopadle do osi drogi powiatowej. Dlatego też, wyrażono pogląd, że "Organy nadzoru budowlanego będą miały na względzie, że dopóki decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy zawiera zapisy uniemożliwiające usytuowania kalenicy dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego prostopadle do drogi powiatowej, to brak jest podstaw prawnych do wydania, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzji zatwierdzającej sprzeczny z tymi ustaleniami zamienny projekt budowlany." (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 646/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że podjęta w kontrolowanej decyzji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania, których realizacja doprowadziłaby do spełnienia wymogu określonego w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie geometrii dachu (pkt 1 lit e), stanowi o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta wywołuje bowiem skutki, które w praworządnym państwie, trudno zaakceptować. Prawomocnym wyrokiem z 24 maja 2018 r. , sygn. akt II SA/Lu 32/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił, wydane w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zaniechania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. W konsekwencji, najprawdopodobniej musiałoby dojść do rozbiórki istniejącego budynku, który choć z istotnymi odstępstwami, to jednak został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona dopiero w późniejszym czasie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła M. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (poprzez przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. - art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że daje on podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], naruszenie przepisów prawa materialnego prawa materialnego tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2016 r. nieprawidłowo pominął okoliczności umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej dla inwestorów. Skarżąca wniosła o cyt. "uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lub umorzenie postępowania". Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ustanowiony następnie i reprezentujący skarżącą na rozprawie sądowej pełnomocnik, poparł skargę i wniósł o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał poddać kontroli w trybie postępowania nieważnościowego opisanego w art. 156 i nast. k.p.a. decyzję, którą organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uchylił decyzję organu powiatowego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz odmówił zatwierdzenia tego projektu zamiennego oceniając, że projekt ze względu na konstrukcję dachu nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego bowiem projekt zamienny prowadzi do spełnienia wymogu określonego w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie geometrii dachu. Poza sporem pozostać musi to, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego odnoszącego się do przedmiotowej inwestycji a i sam projekt budowlany przyjął rozwiązanie w zakresie położenia kalenicy dachu wobec drogi sprzecznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ta określała jej równoległe, a nie jak zaprojektowano, prostopadłe położenie do drogi. Inwestorzy przedłożyli projekt zamienny, organy nadzoru budowlanego zatwierdziły ten projekt zaś kontrola sądowa orzeczeń obu instancji doprowadziła do ich wyeliminowania z obrotu prawnego - patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Lublinie z 22 listopada 2011r., II SA/Lu 646/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2013r., II OSK857/12. Następnie w toku kontynuowanego postępowania administracyjnego inwestorzy przedłożyli projekt zamienny zawierający rozwiązania w zakresie konstrukcji dachu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że odpowiadają wymogom decyzji o warunkach zabudowy zaś w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z [...] czerwca 2016r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] to zakwestionował. Wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o wymogu geometrii dachu - dach dwuspadowy, wielospadowy o kącie nachylenia 50 stopni i kalenicy usytuowanej równolegle do drogi powiatowej, dopuszcza się zastosowanie lukarn i wykuszy oraz okien połaciowych w połaci dachu. W projekcie zamiennym wprowadzono lukarny ale tylko ich kalenice maja równoległe usytuowanie, kalenica dachu nadal pozostała prostopadła do drogi powiatowej. Organ stwierdził, że kalenicą jest najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachu. Kalenica stanowi zatem zwieńczenie dachu a nie styku lukarn z połacią dachu. W ocenie Sądu tej argumentacji nie można przypisać, jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także w kontekście stanowiska sądów wyrażanego w ww. wyrokach. Podkreślano tam, że konstrukcja dachu musi odpowiadać precyzyjnie regulacji przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy, póki ta pozostaje w obrocie prawnym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji zdaje się orzekać jak kolejna instancja, nie zaś jako organ działający w trybie postępowania nadzwyczajnego. Wprawdzie tryb ten przywołuje, w tym trybie formułuje naruszenie prawa zarzucane kontrolowanej decyzji, ale nie ona jest przedmiotem jego badania. Ponownie bada li tylko projekt zamienny i przedstawia własną jego ocenę, odmienną od zawartej w tej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja może być uznana za nieważną w przypadku rażącego naruszenia prawa, co przejawia się kumulatywnie: oczywistością naruszenia, jednoznacznością treści przepisu, który został naruszony oraz brakiem możliwości pozostawienia decyzji w obrocie prawnym z uwagi na skutki jakie może ona wywołać. Decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym z pewnością nie można skutecznie zarzucić oczywistego naruszenia prawa, oczywistej sprzeczności zastosowanej normy prawnej z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. Powtórzmy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaprezentował tylko odmiennym sposób interpretacji rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w przedmiotowym projekcie budowlanym zamiennym, których decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. nie zaakceptowano jako odpowiadających wymogom decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji. Słusznie w uzasadnieniu skargi przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 1024/18, w którym Sąd stwierdził, że różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa, któregoś z nich uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).