I OSK 200/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w [...], dalej jako "Spółdzielnia", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w [...], opisanej w ewidencji gruntów jako droga bez nazwy, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta KW nr [...]. Orzekające w sprawie organy uznały, że z uwagi na brak usytuowania budynków mieszkalnych na działce oznaczonej numerem ew. [...], nieruchomość ta nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916), dalej jako "ustawa przekształceniowa". W skardze do WSA Spółdzielnia podniosła, że przedmiotowa nieruchomość mimo, że nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, to stanowi drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp. Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu skargi podzielił ocenę organów uznawszy, że sporna nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. WSA wskazał na jego zdaniem jasną i niebudzącą wątpliwości treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, z których wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane - aby podlegać regulacji ustawy przekształceniowej - muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne –co potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 tej ustawy. W oparciu o powyższe WSA uznał, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Skoro zaś objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, to nie znajduje się na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, zaskarżając go w całości, zarzuciła: I. "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.": 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r, poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez: 1) przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa, 2) nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz skarżącej przy wydawaniu orzeczenia, 3) rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, 2. art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony skarżącej, 3. art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez uznanie że sporna nieruchomość nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów, 4. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej - poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca działkę ewid. o nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, położona w [...] i opisana w ewidencji gruntów jako: droga bez nazwy, dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej, 5. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe przepisy Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zrzekła się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w istocie sporna działka nie jest zabudowana, jednakże jest niezbędna do korzystania z sąsiadujących nieruchomości (nie ma innego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej), przy czym ma wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych. Skarżąca zasygnalizowała także, że w innych sprawach, w których występują te same strony i identyczny problem, SKO wydało postanowienia, mocą których uchyliło w całości zaskarżone postanowienia Prezydenta Miasta i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W jej ocenie konieczne było zapoznanie się z tymi orzeczeniami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy grunty stanowiące drogę dojazdową do budynków Spółdzielni uległy przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień wspomnianej ustawy, skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych, a grunty te są wyodrębnione geodezyjnie i mają odrębną księgę wieczystą. Zdaniem Sądu I instancji grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów na których posadowiono budynki, bowiem: "Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny.."(strona 6 uzasadnienia ). Odnosząc się do istoty sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Według art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez właściwy organ. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy przekształceniowej jest wadliwa, bowiem zakłada, że przekształceniu podlegają tylko grunty objęte jedną księgą wieczystą. Zwrócić należy uwagę, że ustawa przekszałceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się w istocie do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Przypomnieć należy, że w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06, z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07). Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że pojęcie "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być interpretowane tylko tak jak pojęcie nieruchomości w przepisach wieczystoksięgowych. Interpretacja odwołująca się do rozumienia wieczystoksięgowego nieruchomości nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii budynków i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że droga jest budowlą (por. na przykład wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2975/17). Za "elastycznym" rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawiają również argumenty a rubrica. W art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekszałceniowej jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. Zatem w ocenie składu orzekającego na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Według dokumentów złożonych do akt postępowania administracyjnego, działka o numerze geodezyjnym [...] stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego dwóch Spółdzielni, a nie tylko składającej wniosek o wydanie zaświadczenia Spółdzielni "A.". W sprawie nie wyjaśniono czy działka [...] umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych Spółdzielni "A." czy obu Spółdzielni. Można przypuszczać, że grunt ten służy budynkom mieszkalnym obu tych podmiotów. Tym niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona, a nie jest rzeczą NSA czynienie ustaleń za organy administracji. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.