II SA/Ol 942/19

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 września 2019 roku nr SKO.522.120.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia ... Starosta K., na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r.- Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 676, ze zm., dalej jako: k.k.w.), art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 396, ze zm.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 341, ze zm., dalej jako: u.k.p.), orzekł o cofnięciu K.S. (dalej jako: strona lub adresat decyzji) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "AM, B1, B, BE, C1, C1E, C, CE, T" – na okres 3 lat. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z otrzymanego przez organ wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]") wynika, że wobec strony orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat i nałożono obowiązek zwrotu prawa jazdy. Strona złożyła dokument prawa jazdy w organie w dniu 7 sierpnia 2019r. W związku z tym, na podstawie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016r. poz. 231 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2016r.) organ cofnął stronie uprawnienia na okres 3 lat tj. od dnia 7 sierpnia 2019r. do dnia 5 sierpnia 2022r. Podano, że zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w. organ do którego przesłano orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w K., podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia w osnowie decyzji początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanych w decyzji kategorii. W związku z tym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia okresu, w którym obowiązuje cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie Prokuratora jest to jednak istotny element części dyspozytywnej decyzji. Wskazano, że terminy obowiązywania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych są obliczane w oparciu o unormowanie zawarte wart. 12c k.k.w., a zatem w sposób zupełnie odmienny niż przewidują to przepisy zawarte w k.p.a. Zatem precyzyjne określenie terminów, w których obowiązuje wydana decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi umożliwia zarówno ewentualną kontrolę instancyjną wydanej decyzji organu I instancji, jak też realizuje funkcję gwarancyjną wobec strony, która ma pełną świadomość co do daty początkowej i końcowej okresu, w którym ma cofnięte uprawnienia. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których stwierdzono że tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji, nie w jej uzasadnieniu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ pierwszej instancji był zobligowany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w K., na okres 3 lat. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2016r., które jest powszechnym źródłem prawa, organ wydał decyzję bez określenia terminu jej ważności. Jednakże w jej uzasadnieniu wskazał początek i koniec biegu terminu cofnięcia uprawnień. Zatem zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie, o jakim stanowi art. 182 k.k.w., które jest jednocześnie zgodne z rozporządzeniem z 2016r. W ocenie Kolegium brak wskazania w sentencji decyzji dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym umiejscowieniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni decyzji wadliwą. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Prokurator zarzucił, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia w osnowie decyzji początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zamieszczenie tych dat wyłącznie w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji, a także istotne naruszenie art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na normie zawartej w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2016r. w sytuacji, gdy treść tego aktu prawnego pozostaje w sprzeczności z normą zawartą w art. 107 k.p.a., który jest aktem nadrzędnym nad aktem prawnym w randze rozporządzenia. W związku z tym Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniesiono, że Kolegium całkowicie zignorowało przywołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji orzeczenia sadów administracyjnych. Podniesiono, że § 17 rozporządzenia z 2016r. w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. Z art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Zatem powinnością organu jest tylko cofnięcie uprawnień, ale również zakreślenie tego cofnięcia w zgodzie z treścią prawomocnego wyroku karnego. Oznacza to, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle oznaczony, określony datami: początkową i końcową, okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. Rozstrzygnięcie to jest obowiązkowym, zasadniczym i podstawowym elementem decyzji i obejmuje wypowiedź o prawach i obowiązkach strony lub stron, sformułowaną po rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem, a zatem organ musi ten obowiązek określać konkretnie, całościowo bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja może być niewykonalna. Natomiast uzasadnienie decyzji nie służy formułowaniu w nim rozstrzygnięcia. Wskazanie dat obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów nie mieści się w żadnej grupie elementów wskazywanych w treści art. 107 § 3 k.p.a. jako elementy składowe uzasadnienia decyzji. Z tak wykładanym art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. sprzeczne są zapisy § 17 rozporządzenia z 2016r. zarówno w zakresie dopuszczającym umieszczanie istoty rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, jak i dopuszczającym odstąpienie od wskazania wyznaczonego konkretnymi datami okresu cofnięcia uprawnień. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia przez Kolegium, a w przypadku błędnego zastosowania przez organ II instancji przepisów rozporządzenia z 2016r. - wymaga interwencji Sądu. Podniesiono, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie to nie koliduje przy tym z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego, gdyż uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstąpienie od stosowania rozporządzenia z 2016r. w zakresie, w którym akt ten nakazuje zamieszczenie terminu rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji oznaczać będzie konieczność zamieszczenia szczegółowo określonej daty początkowej i końcowej okresu obowiązywania zakazu kierowania pojazdami w osnowie (sentencji) decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Jednakże podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 § 1 i 2 k.k.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości możliwość stosowania art. 182 k.k.w. jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej, pomimo że przepis ten został zamieszczony w kodeksie karnym wykonawczym. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 20 stycznia 2009r. (sygn. akt III SA/Lu 377/08, dostępny w Internecie) nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]") orzeczono wobec adresata decyzji środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W związku z tym organ właściwy zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo co bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego. Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Zatem organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. III SA/Gd 348/09, dostępne w Internecie). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać, ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. W związku z tym Sąd podziela stanowisko skarżącego, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji, jako istotny element rozstrzygnięcia. To z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, to konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Takiej oceny Sądu nie zmienia treść rozporządzenia z 2016r. Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2016r. wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 28 lutego 2017r. (sygn. III SA/Lu 1080/16, dostępny w Internecie), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że w treści § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2016r. wyłączona została możliwość oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, na co pośrednio może także wskazywać treść § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2016r., to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2016r. i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018r. sygn. III SA/Kr 739/18, dostępny w Internecie). W przedmiotowej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami o określonych kategoriach oraz podania ogólnie okresu na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Jednakże w zaskrzonej decyzji nie oznaczono okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zatem Kolegium winno ponownie rozpoznać odwołanie Prokuratora, mając na względzie powyższe wytyczne Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.