VII SA/Wa 1571/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B S na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] , utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2016 r., nakazujące B S (dalej: "wnioskodawczyni") rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego, obejmującą ścianę frontową od strony zachodniej (drogi), rozbudowane części ścian bocznych o długości 1,80 m, nadbudowaną część ścian wraz z wieńcem żelbetowym o wysokości 0,40 m - 0,65 m (do poziomu ścian istniejących) oraz więźbę dachową z dachem, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Wnioskodawczyni pismem z [...] stycznia 2019 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego powyższą decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wskazała, że wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organy wydały bowiem decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego bez uwzględnienia okoliczności, że część ta nie jest samodzielna i niezależna. Nie może więc zostać rozebrana bez ingerencji w pozostałą część budynku. Wnioskodawczyni podniosła ponadto, że organy błędnie ustaliły wymiary budynku gospodarczego. Ze wskazanego wniosku wynika więc, że podstawę do wznowienia postępowania stanowi przesłanka zawarta w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Po przeanalizowaniu wniosku [...] WINB pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez podanie dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok), w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi, pismem z [...]lutego 2019 r., wnioskodawczyni wskazała, że o podstawie do wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2018 roku, kiedy wskazane we wniosku podstawy zostały opisane w jednym z artykułów w gazecie. Po rozpatrzeniu wniosku [...]WINB postanowieniem z [...]marca 2019 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] grudnia 2016 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła wnioskodawczyni, podnosząc, że organ I instancji w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy. Wskazała, że organ błędnie przyjął, że datę wskazaną w piśmie z [...]lutego 2019 r. należy uznać jako początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przytoczony przez wnioskodawczynię artykuł dotyczył bowiem możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co też wnioskodawczyni uczyniła w dniu [...]lipca 2019 r. Dopiero w toku tego postępowania administracyjnego, po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2018 r. rozstrzygnięcia GINB w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wnioskodawczyni dowiedziała się o możliwości i trybie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia GINB postanowieniem z [...]maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane tylko w przypadkach, gdy: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie, gdy podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. lub gdy skarga o wznowienie została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a., art. 145b § 2 k.p.a., albo gdy w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Równocześnie podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie istnienia przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Niedopuszczalne jest zaś wznowienie postępowania na innej podstawie niż wymienione w powyższych przepisach. W związku z tym organ obowiązany jest badać czy wznowienie jest dopuszczalne, zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jak również czy wnioskodawca zachował termin określony w k.p.a. GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wnioskodawczyni żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku wskazała, że istnieją okoliczności, które nie były znane organom wydającym decyzję. Organ I instancji, rozpatrując złożony wniosek, postanowieniem z dnia [...]marca 2019 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazując, że nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Oznacza to, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. GINB podkreślił, że to strona musi wskazać okoliczności i fakty, mogące stanowić przesłanki wznowienia postępowania, a także udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do zastosowania tej konstrukcji. Zachowanie omawianego terminu musi być zatem udowodnione przez stronę. Organ odwoławczy podzielił ocenę [...]WINB, który stwierdził, że nie udowodniono, aby w dacie składania wniosku o wznowienie zachowany został termin przewidziany w art. 148 k.p.a. W piśmie skierowanym do organu wojewódzkiego w związku z wezwaniem z [...]lutego 2019 r., wnioskodawczyni wskazała bowiem, że o podstawie wznowienia dowiedziała się w lipcu 2018 r. Natomiast w zażaleniu na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...]marca 2019 r., podkreśliła, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz sposobie złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzyskała informację z postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...]. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, były podnoszone przez wnioskodawczynię w piśmie z dnia [...]sierpnia 2018 r., stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] października 2018 r., znak: [...]. Stąd też powołane okoliczności jako stanowiące podstawę wznowienia były znane wnioskodawczyni przynajmniej od dnia [...] sierpnia 2018 r., czyli od dnia sporządzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W związku z tym organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że nie został zachowany termin o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jednocześnie GINB stwierdził, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Ta okoliczność nie zwalnia jednak organu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia warunków wznowienia postępowania, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że odmowa wznowienia postępowania, w myśl art. 149 § 3 k.p.a., następuje w drodze postanowienia wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B S, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postanowienia organu I instancji, wstrzymania wykonania decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji PINB w [...]z [...] września 2016 r., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia [...]WINB z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie dotknięte było licznymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia [...]WINB oraz niesłuszne przyjęcie, że strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w lipcu 2018 roku z artykułu z gazety, podczas gdy skarżąca w tym okresie uzyskała wiedzę na temat możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz sposobie złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzyskała informacje z postanowienia GINB z dnia [...]grudnia 2018 r., znak: [...], - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że okoliczności podnoszone przez stronę jako podstawa do wznowienia postępowania były znane jej już w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz pisma z dnia [...] listopada 2018 r., stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] października 2018 r., w sytuacji gdy strona dowiedziała się o możliwości wznowienia postępowania na tej podstawie oraz sposobie złożenia wniosku i trybie postępowania z postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...]WINB z [...] marca 2019 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] grudnia 2016 r. w sprawie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Warunkiem wznowienia postępowania jest wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Uregulowana w k.p.a. procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowieniowe oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Takie postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który decyzję wydał. Z kolei na gruncie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma zaś obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 1661/17, LEX nr 2481414). Oznacza to, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednakże organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji jest bowiem obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 24 listopada 2015 r., II SA/Op 423/15, LEX nr 1946935). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wskazała we wniosku o wznowienie postępowania kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W związku z tym, [...] WINB pismem z [...] lutego 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] stycznia 2019 r. poprzez podanie dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok), w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wprost określiła, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2018 roku, po tym jak przytoczone przez nią we wniosku podstawy zostały opisane w gazecie. Skarżąca wskazała także, że po weryfikacji podstaw wznowieniowych i dokonaniu stosownych pomiarów spornego obiektu budowlanego, stwierdziła, że w jej sprawie zachodzą błędy formalne, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z tak sformułowaną odpowiedzią na wezwanie, w ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy słusznie przyjęły, że datą od której należy liczyć jednomiesięczny termin do wznowienia postępowania, jest lipiec 2018 roku. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotowe podanie zostało złożone przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego), należało odmówić wznowienia żądanego postępowania. Odnosząc się do zarzutów prezentowanych w skardze, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca podnosi bowiem, że okoliczność wskazana w piśmie z [...] lutego 2019 r. została błędnie zinterpretowana przez organ jako podstawa do wznowienia postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca, w omawianym piśmie z [...] lutego 2019 r., wprost stwierdziła, że "wobec doręczenia w dniu [...] lutego 2019 r. pisma tutejszego Organu z dnia [...] lutego 2019 r., wzywającego do wskazania w terminie 7 dni daty, w której dowiedziałam się o podstawie do wznowienia postępowania wskazuję, iż o takiej podstawie dowiedziałam się w lipcu 2018 r.". Okoliczność ta świadczy o tym, że skarżąca dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania w lipcu 2018 roku, a nie – jak twierdzi w skardze – [...] grudnia 2019 r. Wyraźnie określa bowiem, że w lipcu 2018 roku dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z omówionych wyżej względów słuszne jest stanowisko organów, że termin jednego miesiąca na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania przez skarżącą, upłynął w sierpniu 2018 roku, zaś wniosek złożony w dniu [...] stycznia 2019 r., wniesiono z uchybieniem terminu. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.