II SA/Wa 1385/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] marca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "organ") wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") o udostępnienie informacji publicznych w postaci "wyciągów z kart służbowych będących w posiadaniu ministerstwa za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.". W dniu [...] kwietnia 2018 r. Minister odpowiedział stowarzyszeniu, że wyciągi ze służbowych kart płatniczych nie stanowią informacji publicznej, lecz jest to dokumentacja wewnętrzna urzędu. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2018 r. W wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 292/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i orzekł, że informacje żądane przez stowarzyszenie we wniosku z [...] marca 2018 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") jako dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji tut. Sąd zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku stowarzyszenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1574/18 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/17), mając za podstawę art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Minister wezwał (pismem z [...] marca 2019 r.) stowarzyszenie do przedstawienia - w terminie 7 dni - podpisanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] kwietnia 2019 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, do organu wpłynął wniosek skarżącego opatrzony podpisem elektronicznym. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz 1 ust. 1, art. 5 ust. 4 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 412 ze zm.; dalej: "u.o.i.n."), po rozpatrzeniu wniosku stowarzyszenia z [...] marca 2018 r. o udostępnienie wyciągów z kart służbowych będących w posiadaniu Ministerstwa Obrony Narodowej za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., Minister odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Minister stanął na stanowisku, iż wnioskowane wyciągi z kart służbowych za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. nie podlegają udostępnieniu. W wyniku przeprowadzonej oceny danych zawartych w tych wyciągach, doszedł bowiem do wniosku, że ich udostępnienie może mieć negatywny wpływ na wykonywanie zadań w zakresie obrony narodowej oraz bezpieczeństwa osób zatrudnionych w Urzędzie Ministerstwa Obrony Narodowej, które z nich korzystają oraz osób, na rzecz których opłacane są za pomocą tych kart usługi. Upublicznienie wyciągów w szczególności może doprowadzić do identyfikacji miejsc, w których spotyka się kierownictwo organu oraz osoby przez nie upoważnione w celach negocjacji umów istotnych z punktu widzenia obronności Polski, a także miejsc pobytu i trasy przemieszczania się wojskowych attache akredytowanych poza granicami RP, co wiąże się z realnym zagrożeniem podejmowania czynności wywiadowczych przez służby innych państw, a także możliwości wpływania, chociażby na negocjacje umów przez potencjalnych kontrahentów. Ujawnienie takich informacji może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Państwa i finanse publiczne. Tym samym Minister uznał, że zachodzą przesłanki pozwalające zakwalifikować przedmiotowe wyciągi z kart służbowych jako informacje objęte definicją z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., czyli takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Ponadto przedmiotowe wyciągi z kart służbowych spełniają wymogi określone w art. 5 ust. 4 u.o.i.n. W myśl przywołanego wyżej aktu prawnego, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo więc faktu, że wyciągom nie nadano klauzuli niejawności zgodnie z przepisami uoin, należy je odpowiednio chronić, gdyż zawierają one informacje, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań w zakresie obrony narodowej, a co za tym idzie i bezpieczeństwa państwa. Zdaniem Ministra, do uznania informacji za niejawną wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna wynikająca z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że informacje mają taki charakter, iż ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia. Organ uznał, że skoro wyciągi z kart służbowych zawierają informacje podlegające reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, to prawo do ich udostępnienia podlega ograniczeniu, gdyż nie przysługuje każdemu, lecz wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, 2) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnie, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie, podczas gdy nie wykazano w uzasadnieniu decyzji, że żądane przez stowarzyszenie informacje stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, 3) art. 5 ust. 4 u.o.i.n. w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "zastrzeżone" poprzez nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia stanowią informacje niejawne, 4) art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "zastrzeżone", 5) art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami niejawnymi. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinął powołane wyżej zarzuty, zwracając szczególną uwagę na zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz błędną wykładnię ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Z kolei według art. 2 pkt 2 u.o.i.n., rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku postępowania sprawdzającego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy). Dla takiej ochrony zatem wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 analizowanej tu ustawy). Informacja niejawna zatem jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna ze względu na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. (...) Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą bowiem być one udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; muszą także być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie (...)". Natomiast w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 580/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nie musi nakładać na żądaną informację konkretnej klauzuli, a nawet nie musiał szczegółowo jej kwalifikować. Wystarczające jest w takiej sytuacji samo powołanie się na okoliczność, że ujawnienie spornej informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w wyroku z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 723/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności. W tym zakresie tut. Sąd w pełni podzielił argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, zgodnie z którą informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Powyższe orzeczenia Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Norma wskazana w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń, co znajduje odzwierciedlenie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wskazuje, że ograniczenie prawa, o którym mowa między innymi w art. 61 ust. 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W powyższej sprawie taką ustawą jest ustawa o ochronie informacji niejawnych. Również przywołany przez skarżącego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, potwierdza zapis zawarty w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze niekorzystną dla Polski sytuację międzynarodową oraz ciągłe zagrożenie terroryzmem, organ prawidłowo wywiódł, iż zasady proporcjonalności zostały w powyższym przypadku zachowane. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jasno wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 o.u.i.n. należy uznać za nietrafny. Wyciągi z kart służbowych spełniają wymogi określone w tym przepisie. Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo faktu, że wyciągom nie nadano klauzuli niejawności zgodnie z przepisami u.o.i.n., należy je odpowiednio chronić, gdyż zawierają informacje, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań w zakresie obrony narodowej, a co się z tym wiąże, także bezpieczeństwa państwa. Do uznania informacji za niejawną wystarcza ustalenie, iż spełniona jest przesłanka materialna wynikająca z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Element materialny pozwala na zakwalifikowanie danej informacji jako niejawnej, jeśli jej nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby, albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby dla jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest więc bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą tajności. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i oznaczenia. Należy zgodzić się z organem, że wyciągi z kart służbowych zawierają wiele informacji, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej. Dotyczy to w szczególności upublicznienia tych wyciągów, które posłużą do identyfikacji miejsc, w których spotyka się Minister oraz osoby przez niego upoważnione w celach negocjacji umów istotnych z punktu widzenia obronności Polski, a także miejsc pobytu i trasy przemieszczania się wojskowych attaché akredytowanych poza granicami RP, co wiąże się z realnym zagrożeniem podejmowania czynności wywiadowczych przez służby innych państw, a także możliwości wpływania, chociażby na negocjacje umów przez potencjalnych kontrahentów. Zaznaczyć również należy, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmował wyciągi z kart służbowych będących w posiadaniu ministerstwa za cały 2017 rok. Uwzględniając miesięczne zestawienia wyciągów bankowych na przestrzeni ww. okresu zasadne jest powołanie się organu na zagrożenia wynikające z ich ujawnienia. W realiach niniejszej sprawy Minister prawidłowo ograniczył prawo dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.