II SAB/Wa 292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sieć Obywatelska [...] z siedzibą w [...], dalej jako "Stowarzyszenie", w dniu [...] marca 2018 r. w formie elektronicznej skierowało do Ministra Obrony Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych będących w posiadaniu ministerstwa za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu 9 kwietnia 2018 r. udzieliło na powyższy wniosek odpowiedzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji art. 1 ust. 1 i art 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; dalej jako "u.d.i.p."). Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2018 r., 2. zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji P.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a.") poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi Obrony Narodowej w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister Obrony Narodowej jest organem prowadzącym - jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie tego przepisu obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęte żądaniem Stowarzyszenia informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a także organów i osób sprawujących w nich funkcje i ich kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) oraz zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.) oraz majątku tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Stosownie do powyższego uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o podmiocie zobowiązanym oraz zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Minister Obrony Narodowej ma wpływ na dysponowanie środkami publicznymi, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14). W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje (wyciągi) z kart służbowych będących w posiadaniu Ministerstwa Obrony Narodowej nie stanowią informacji publicznej. Jako ugruntowany w orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej uznaje pogląd, iż wniosek o udzielenie informacji dotyczącej służbowych kart płatniczych - jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 roku, sygn. I OSK 900/15 oraz wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 roku, sygn. II SAB/Bk 13/15; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 roku, sygn. II SA/Go 15/15; w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wa 632/14; w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 roku, sygn. II SAB/Wa 543/14 i inne). W konsekwencji, w ocenie Sądu, stanowisko Ministra Obrony Narodowej jest chybione. Jednocześnie w związku z argumentami organu przedstawionymi w odpowiedzi na skargę, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 412), natomiast inne tajemnice, o których mowa w powyższym przepisie - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2018 r, w terminie określonym w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. w tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.