IV SAB/Wr 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 4 września 2019 r., II. stwierdza, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w P. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w P. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 października 2019 r. M. C., reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez radcę prawnego D. K.-R. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w P. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 4 września 2019 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej (platformy ePUAP), zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk i formy zatrudnienia. Podniósł, że ustawowy termin na udostępnienie informacji minął 18 września 2019 r. Do tego czasu organ pozostawał w bezczynności. Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ będąc podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, pozostaje nadal w bezczynności, gdyż do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. W skardze powołał się też na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wniósł na tej podstawie o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze zawarto też wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji niezwłocznie po wpływie skargi na bezczynność. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu udzielenia informacji publicznej nie było spowodowane lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużeniem postępowania, brak było w sprawie złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji - opóźnienie wynikało jedynie z problemu dotyczącego prawidłowego obiegu informacji przekazywanych organowi drogą elektroniczną (przy pomocy systemu ePUAP). Bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, polegającego na posłużeniu się przez wnioskodawcę powołaną instytucją do celu sprzecznego z jej przeznaczeniem. W ocenie organu, przyjęty sposób działania wnioskodawcy, w szczególności brak kontaktu z organem oprócz złożenia wniosku, a także działania podjęte bezpośrednio po upływie terminu organu na przekazanie informacji publicznej, może świadczyć o rzeczywistym celu złożenia wniosku, a to chęci uzyskania przez pełnomocnika wnioskodawcy wynagrodzenia (zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność). O wyżej wskazanym rzeczywistym celu, w ocenie organu, może świadczyć fakt tożsamego działania (tj. kierowania drogą ePUAP wniosków do bibliotek gminnych) tandemu złożonego z wnioskodawcy - skarżącego i jego pełnomocnika w sprawach, które toczą się przed innymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Organ podniósł, że działania skarżącego w zakresie bezczynności organów obejmują niemal terytorium całego kraju, a udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie zapewne ograniczył się do dostosowania przygotowanych pism procesowych do niniejszej sprawy, co w praktyce oznacza zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. W ocenie organu, powyższe również stanowi o braku zasadności obciążania organu kosztami zastępstwa procesowego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej przywoływanej jako: u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 powołanej ustawy, który w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. a), projektowaniu aktów normatywnych (lit. b) oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. c). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ogólnych informacji na temat zatrudnienia, w tym rodzajów umów z tym związanych w instytucji publicznej jaką niewątpliwie jest biblioteka publiczna. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest zresztą objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc i Kierownik Gminnej Biblioteki Publicznej w P., co również w sprawie nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej u.d.i.p. publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Skarżący w dniu 4 września 2019 r. zwrócił się do organu w formie wiadomości mailowej, nadanej za pośrednictwem urzędowej platformy kontaktowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że wspomniany wniosek rozpoznał niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność. Wyjaśnił, że opóźnienie wynikało z problemu dotyczącego prawidłowego obiegu informacji przekazywanych organowi drogą elektroniczną. W ocenie Sądu, nie można uznać tego wyjaśnienia organu za usprawiedliwiające brak właściwej reakcji, bowiem skarżący skierował swój wniosek na adres skrzynki pocztowej organu za pośrednictwem platformy ePUAP. Strona, która skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres wskazany przez sam organ, ma prawo oczekiwać odpowiedzi w podstawowym 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niedotrzymanie tego terminu powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstaje stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego (skarżącego) skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Powyższe nie ma jednak podstawowego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organ pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 9 października 2019 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie takie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zakresie żądania nakazania organowi udzielenia spornej informacji. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 605/05). Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 4 września 2019 r. organ udzielił dopiero w dniu 9 października 2019 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi, więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. W ocenie tutejszego Sądu, takie okoliczności nie miały miejsca. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu jest niewielkie i zostało wyjaśnione przez organ. Wyjaśnienie to nie wpływa wprawdzie na kwestię uwzględnienia skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się jednoznacznej złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji. Sąd uwzględnił fakt, że organ, nie kwestionując swojego obowiązku w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 9 października 2019 r. niezwłocznie, tj. w dniu otrzymania skargi, rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) opłata od pełnomocnictwa (17 zł ) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym Sądem , jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Sporządzane przez niego skargi cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn.. akt I GZ 502/18, uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał również w polu widzenia nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej, jak również fakt, że przekroczenie terminu było nieznaczne i po wniesieniu skargi organ podjął niezwłocznie czynności mające na celu zadośćuczynienie wnioskowi, w konsekwencji czego postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności musiało zostać umorzone. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w punkcie I wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie w pkt III, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oparte zostało na dyspozycji art. 149 § 1a ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt IV wyroku.