I OSK 3784/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i F.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 231/18 w sprawie ze skargi J.S. i F.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Operatora [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., II SA/Gl 231/18, oddalił skargę J.S. i F.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.S. i F.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) § 2 pkt 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez błędną interpretację terminu strefa kontrolowana i wskutek tego błędne przyjęcie definicji strefy kontrolowanej na potrzeby nin. sprawy tak przez organy administracji jak Sąd I Instancji, pominięcie okoliczności określonych w definicji zawartej w w.w. rozporządzeniu; b) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezastosowanie tego przepisu i usankcjonowanie błędnych decyzji, na mocy których możliwa jest realizacja inwestycji nie mającej oparcia w graficznym załączniku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa inwestycja planowana jest wbrew wytycznym części graficznej obowiązującego planu miejscowego, mimo to uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że jest to prawidłowe, z racji na określenie jej w załączniku graficznym do uchwały Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...]; c) art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest podstawą przebiegu gazociągu po nieruchomości skarżących, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego; d) art. 3 pkt 6 i 7a prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i zamienne stosowanie terminów budowa i przebudowa, pominięcie definicji prawa budowlanego, stosowania na potrzeby planowanej inwestycji terminu przebudowa, podczas gdy jest to budowa, pominięcie doniosłości znaczenia tychże definicji pomimo ich znaczenia w kontekście określenia obszaru oddziaływania, a przez to także naruszenie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego polegające na pominięciu tego przepisu, pominięciu określenia obszaru oddziaływania inwestycji; e) art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i pominięcie powodów, dla których przedmiotowa inwestycja została uznana za inwestycję celu publicznego; 2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonych decyzji pomimo, że decyzje zostały wydane w oparciu o niepełny materiał dowody z pominięciem wyjaśnienia kwestii przeprowadzonych rzekomo negocjacji ze skarżącymi oraz pomimo nie podjęcia przez Sąd I instancji żadnych działań mających na celu ustalenie prawdziwego charakteru planowanych prac, usankcjonowania dowolności jaka charakteryzuje działania organów administracji poprzez określanie w uzasadnieniu wyroku planowanej inwestycji jako budowy lub rozbudowy, przy jednoczesnym określeniu inwestycji przez wnioskodawcę jako rozbudowy; b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji nie wyjaśniły przyczyn, dla których przebieg budowanego gazociągu przebiega uskokami 90 stopni po nieruchomościach skarżących przy jednoczesnym odstąpieniu od takiego przebiegu gazociągu po działce [...], a także niewyjaśnienie powodów, dla których zaniechano prowadzenia rokowań; c) art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji podjęcia działań z urzędu mających na celu dogłębną kontrolę aktu, a w szczególności wyjaśnienie kwestii rzeczywistego charakteru inwestycji w kontekście prawa budowanego (budowa, rozbudowa) oraz okoliczności różnego traktowania obywateli, co objawia się tym, że w stosunku do jednej nieruchomości doszło do punktowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku skarżących doszło do zaprojektowania uskoku gazociągu w wymiarze 90 stopni, co niweczy dotychczasowy charakter nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Operator [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ustosunkowując się szczegółowo do postawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Bezsporne jest, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, z powodu planowanego przeprowadzenia na niej gazociągu, a więc urządzenia służącego do przesyłania gazów, w rozumieniu powołanego przepisu. Jedną z przesłanek wydania takiej decyzji jest zgodność z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na terenie nieruchomości (działki nr [...]) objętej ograniczeniem w sposobie korzystania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla sołectwa [...] (uchwała Rady Gminy z [...] lutego 2005 r., nr [...]). Plan ten w części tekstowej przewiduje (§ 19 pkt 10) budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z preferencją lokalizacji wzdłuż dróg oraz po granicy działek. Załącznik graficzny do powołanej uchwały przedstawia natomiast dotychczasowy przebieg gazociągu (istniejącego w chwili uchwalania planu), który nie pokrywa się z jego przebiegiem planowanym, w sposób przedstawiony w kwestionowanej decyzji. Z tego powodu skarżący kasacyjnie uważają, że wydane zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji, która ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, jest sprzeczne z planem miejscowym. W skardze kasacyjnej nie podano jednak żadnej normy prawnej, która by na taką sprzeczność rzeczywiście wskazywała. Z powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wynika jedynie, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwały wszczynającej proces uchwalania planu miejscowego. Przepis ten nie odnosi się zatem w ogóle do uchwały stanowiącej o treści planu i jej załącznikach, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Poza tym, kwestionując zgodność ograniczenia korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, należałoby wskazać nie tylko na przepis, z którego wynika obowiązek sporządzenia załącznika graficznego do planu określający jego granice, ale przede wszystkim na przepis, z którego wynika obowiązek zamieszczenia w załączniku graficznym do planu linii rozgraniczających inwestycję celu publicznego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji taki wymóg pojawił się w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. dopiero w 2010 r., a więc już po uchwaleniu planu miejscowego z 2005 r. Pomijając fakt, że wskazane przepisy (art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.) w ogóle nie zostały powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, to jeszcze w żaden sposób nie zakwestionowano wywodu Sądu I instancji o tym, że nie wywołały one konieczności zmiany dotychczasowego planu lub utraty przez plan z 2005 r. mocy obowiązującej. Na gruncie natomiast planu miejscowego z 2005 r. za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, kiedy nie było obowiązku zamieszczenia w planie miejscowym granic terenów inwestycji celu publicznego, to o dopuszczalności i przebiegu takich inwestycji rozstrzyga treść planu (część tekstowa). W tej sprawie § 19 pkt 10 części tekstowej planu z 2005 r. dopuszcza lokalizację tego rodzaju inwestycji jak gazociąg (budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej), a preferowany w planie przebieg nie sprzeciwia się projektowanej lokalizacji gazociągu. Budowa i rozbudowa sieci i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej (przewidziana w planie) oznacza, że możliwe jest przeprowadzenie inwestycji o nowym przebiegu (w stosunku do istniejącego) w terenach do tego przewidzianych w planie. Ma to swoje przełożenie na przebieg strefy kontrolowanej, do definicji której odwołuje się skarga kasacyjna. Definicja zawarta w § 2 pkt 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, nie rozstrzyga przecież o przebiegu strefy kontrolowanej, a jedynie o jej zakresie względem przebiegu gazociągu. Ponadto art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się pojęciami z prawa budowlanego (budowa, przebudowa, remont) – te mają znaczenie w procesie budowlanym. Wskazany przepis mówi o przeprowadzaniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i.t.d., jako przesłance do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Nowy przebieg gazociągu niewątpliwie jest przeprowadzeniem urządzenia infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p., gdyż Sąd I instancji nie kontrolował zgodności przebiegu planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz z planem miejscowym, jak wymaga tego art. 124 ust. 1 u.g.n. O planowanym przebiegu gazociągu w kontekście studium wspomniał jedynie na marginesie, jakby dla potwierdzenia, że też obecne studium dopuszcza taki przebieg, jaki przyjęto w oparciu o obowiązujący plan miejscowy. Skarżący kasacyjnie kwestionują też ustalenia dotyczące przebiegu rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, ale robią to bez związku z art. 124 ust. 3 u.g.n., który negatywny wynik rokowań czyni warunkiem władczego rozstrzygnięcia sprawy. Brak w podstawie kasacyjnej tego przepisu powoduje nieskuteczność zarzutów wskazujących na błędy w ustaleniach faktycznych, gdyż nie prowadzi to do żadnych konsekwencji w kwestii wpływu na wynik sprawy. Zresztą powoływane przez Sąd I instancji dowody na nieskuteczność dobrowolnych negocjacji w zakresie warunków realizacji planowanej inwestycji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za wystarczające dla możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Oddalono też wniosek Operatora [...] o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis p.p.s.a. (w tym art. 204) nie uprawnia do przyznania takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.