IV SA/Wr 403/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzji z dnia 14 stycznia 2019 r. (nr [...]), uznającej zasiłek pielęgnacyjny wypłacony stronie, za okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 października 2018 r., w łącznej kwocie 16218,00 zł za nienależnie pobrany, podlegający zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220) – dalej ustawa. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca zarzucając, że nie była świadoma, że pobiera świadczenie, do którego nie ma prawa, ponieważ przepisy w tej kwestii nie są jasne, a ponadto nie doszłoby do tego, gdyby organ pierwszej instancji współpracował ZUS. Wskazała również, że z powodu śmierci męża i związanego z tym stanu psychicznego nie była w stanie, w czasie gdy uzyskiwała dodatek, powiązać wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w związku z tym znalazła się obecnie bez swojej winy w bardzo trudnej sytuacji. Wniosła również o umorzenie należności wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustawa stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się - zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy - świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b ustawy). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego (art. 30 ust. 6 ustawy). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 ustawy). W rozpatrywanej sprawie strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 października 2018 r. mimo, że nabyła dodatek pielęgnacyjny z ZUS. Skarżąca była pouczona o zasadach korzystania z zasiłku pielęgnacyjnego - w szczególności o pozytywnych i negatywnych przesłankach warunkujących przysługiwanie prawa przy okazji ubiegania się o zasiłek i o obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia w decyzji o udzieleniu świadczenia. Nie uczyniła jednak zadość temu obowiązkowi, co spowodowało nienależne pobranie świadczeń i skutkuje obowiązkiem ich zwrotu. Kolegium znany jest problem tego, że wiele osób nie rozróżnia zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Powoduje to, że nierzadko dochodzi do nienależnego pobrania zasiłku pielęgnacyjnego. Mimo cech wspólnych i podobnej nazwy, zasiłek i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami przysługującymi z różnych systemów i istnieje ryzyko, że osoby uprawnione mogą, nawet bez swej winy, pobrać nienależne świadczenia z systemu socjalnego wsparcia, nie wspominając już o możliwości odmiennego traktowania osób pobierających oba świadczenia przy okazji ubiegania się przez nie o różne formy pomocy socjalnej. Obecnie ustawodawca nie rozstrzyga tego problemu w sposób zadawalający. Kolegium wydając rozstrzygnięcie jest jednak związane ustawą i nie ma np. możliwości samo umorzyć należności. Strona powinna zatem złożyć wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń do organu pierwszej instancji, który powinien rozpatrzyć go w odrębnym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła zainteresowana. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach przez ich nieprawidłową wykładnię w wyniku przyjęcia, że strona została prawidłowo pouczona o braku prawa do ich pobierania, podczas gdy prawidłowa informacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nie wystarcza sam dokument jakiegokolwiek pouczenia strony o powyższym, pouczenie bowiem powinno być dostosowane do adresata – zarówno jeśli chodzi o formę graficzną jak i treść językową, tak aby adresat był w stanie zrozumieć charakter pouczenia, 2) art. 16 ust. 7 ustawy przez jego pominięcie, w wyniku nie uwzględnienia okoliczności, że organ rentowy nie dokonał stosownych potrąceń, a strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji, zaniechań organu władzy publicznej. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia przez organ II instancji, że strona została prawidłowo pouczona o: negatywnych i pozytywnych przesłankach warunkujących zasiłek pielęgnacyjny oraz obowiązku informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, podczas gdy pouczenie nie było skuteczne z uwagi na brak wskazania wprost, w przypadku śmierci współmałżonka i co się z tym wiąże przyznaniem dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę strona wskazała na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazała, że wynika z niego że prawidłowe pouczenie winno mieć charakter zindywidualizowany, dostosowany do adresata. W chwili przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zainteresowana miała 75 lat. Zatem pouczenie powinno być dostępne dla osoby w tym wieku – mieć odpowiednią szatę graficzną, napisane przystępnym językiem. Tymczasem pouczenie było na końcu decyzji, napisane małą czcionką, zwartym tekstem, w języku prawniczym niezrozumiałym dla skarżącej. Skarżąca nie miała świadomości, że pobiera nienależne świadczenie. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy wynika, że to organ emerytalny miał obowiązek dokonywać stosownych potrąceń, stwierdzając, że skarżąca pobiera jednocześnie oba świadczenia. Organ nie wypełnił swojego obowiązku. W związku z tym skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, według wskazanych wyżej zasad, daje podstawy do uznania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 14 stycznia 2019 r. uznającej zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej za okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 16.218 zł za nienależnie pobrany, podlegający zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowił art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2200 ze zm.) – dalej ustawa. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi: Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (...) (ust. 2 pkt 1). Z powołanego przepisu wynika, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane muszą zaistnieć 2 przesłanki: świadczenie rodzinne mimo zaistnienia okoliczności powodujących jego ustanie lub ograniczenie co do wysokości lub w czasie nadal jest wypłacane w dotychczasowej kwocie, po drugie osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania w zaistniałych okolicznościach. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z wymienionych przesłanek. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że strona pobierała jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny przyznany jej decyzją organu pierwszej instancji, w dniu 2 listopada 1998 r. oraz dodatek pielęgnacyjny w związku z przyznaną emeryturą, decyzją ZUS z dnia 17 stycznia 2010 r. – od miesiąca stycznia 2010 r. do października 2018 r. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ I instancji zaprzestał wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) przekazaną w październiku i listopadzie 2018 r., że skarżąca pobiera z ZUS dodatek pielęgnacyjny od stycznia 2010 r. Natomiast w ocenie Sądu nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać cechy dotyczące stanu świadomości. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko osobę, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/PO 264/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 269/19, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13). Skuteczne pouczenie, jak wynika z powyższych wyroków ma miejsce wówczas gdy było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Taka ocena zaś wymaga ustalenia, czy zainteresowany był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie ograniczenia. Skuteczne powiadomienie według Sądu, oznacza jasne i w powszechnym odbiorze zrozumiałe pouczenie na piśmie w jakiej sytuacji grożą stronie sankcje za wprowadzenie w błąd i co stanowi taką okoliczność. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem strony, że tak rozumianego pouczenia skarżąca nie otrzymała. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 28 października 2009 r ., w części II – 1) oświadczenie służące ustaleniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego zawiera treść: oświadczam, że (...) osoba, której wniosek dotyczy nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego (...). Dalej znajduje się zdanie o treści: Zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym również o przypadku wyjazdu członka rodziny poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej. W końcowej części wniosku znajduje się pouczenie – w tym, w jakich okolicznościach świadczenie nie przysługuje – w tej części jest informacja, że nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Wniosek i pouczenie skarżąca podpisała. Brak jest adnotacji na powyższych pismach, iż skarżąca je otrzymała. Należy w tym miejscu również zauważyć, że w momencie składania wniosku skarżąca miała lat 75, nie otrzymała pouczenia ani wniosku, a przytoczona informacja nie była na tyle jasno sformułowana aby wynikało z niej, że w przypadku, gdy otrzyma emeryturę a wraz z nią dodatek pielęgnacyjny, to musi zrezygnować z zasiłku pielęgnacyjnego. Również otrzymana przez skarżącą decyzja z dnia 2 listopada 2009 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, wśród innych okoliczności powodujących brak uprawnienia do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wymienia otrzymanie dodatku pielęgnacyjnego bez jakiejkolwiek informacji w jakich okolicznościach taki dodatek jest przyznawany i jak w takich okolicznościach ma się zachować. W powyższych okolicznościach nie sposób skarżącej przypisać świadomość, naruszenia prawa i złą wolę. Organ II instancji również w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyznaje, że wiele beneficjentów tego świadczenia nie odróżnia tych świadczeń: zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego i nie ma świadomości, że pobranie jednego z nich wyklucza możliwość pobrania drugiego i konsekwencji z tym związane. Należy też zauważyć, że od 4 marca 2016 r. obowiązują przepisy upraszczające tryb dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych. Ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (...): Dz.U. z 2015 r., poz. 1302) wprowadzono art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że osobie której przyznano dodatek pielęgnacyjny, ZUS lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego w powyższym trybie uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). W tych okolicznościach należałoby uznać, iż w dobie cyfryzacji i możliwości ustalenia przez organy, czy w przypadku skarżącej nie ma miejsca podwójne pobranie świadczeń, organy nie wykazały w tym względzie żadnej inicjatywy przez okres wielu lat. Reasumując należy stwierdzić, że organy nieprawidłowo uznały, że zaistniała przesłanka świadomego pobrania przez skarżącą świadczenia, określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy i tym samym naruszyły wydając zaskarżoną decyzję powyższy przepis. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak wyżej.