II OSK 1623/20

Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1530/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2019 r., nr 425/OPON/2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1530/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2019 r., nr 425/OPON/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 27 marca 2019 r., znak: WA.6740.2530.2018.EO, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia dla P. sp. z o.o. w W. na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] o nr [...] na terenie działki nr [...] obręb [...] w L.. W ocenie Sądu, organy obu instancji, zasadnie przyjęły, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, polegających na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego [...]) w zakresie przeznaczenia terenu w związku z treścią art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062), zwanej dalej "specustawą". Definicję infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 specustawy, wskazując, że należy przez to rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Skoro zatem projektowana antena stacji bazowej telefonii komórkowej będzie zamontowana na standardowej antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości trzonu 28,90 m, usytuowanej na dachu istniejącego budynku mieszkalnego o wysokości 8,0 m n.p.t., a szczyt planowanej konstrukcji znajdował się będzie na wysokości 36,90 m n.p.t., to z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 4 specustawy, projektowana stacja bazowa nie może być zaliczona do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (konstrukcja wsporcza do wysokości 5 m), a tylko taka może być lokalizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Poza tym w ogólności lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalne na podstawie planu miejscowego. Jedyne ograniczenia w tym zakresie z uwagi na treść art. 46 ust. 2 specustawy dotyczą terenu przeznaczonego wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2019 r., II SA/Kr 365/19; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1663/17; wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., IV SA/Po 587/19; wyrok NSA z 26 marca 2015 r., II OSK 2057/13; wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 437/17). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy nie ustaliły tegoż stanu faktycznego w sposób wystarczający, a w szczególności nie dokonały prawidłowej weryfikacji czy projektowana inwestycja jest dopuszczona przez plan miejscowy, a także jak należy intepretować w kontekście planu miejscowego art. 46 ust. 2 specustawy, skutkiem czego również Sąd I instancji dopuścił się naruszeń uzasadniających wyeliminowanie wyroku z obrotu prawnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji argumentacji przedstawionej przez skarżącą i akceptację ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej było dotknięte wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie uchylił decyzji zaskarżonej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań i rozważań, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - błędną interpretację art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 specustawy powodującą, że Sąd w sposób sprzeczny z postanowieniami powołanych powyżej przepisów rangi ustawowej nie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów planu miejscowego i uniemożliwił posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej która jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Błędna interpretacja polega na tym, że Sąd przyjął, iż na terenie objętym wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest wykonywanie jedynie infrastruktury telekomunikacyjnej kwalifikowanej jako infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, w sytuacji gdy tak nie jest; - art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez akceptację błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowanie tego przepisu, skutkujące odmową wydania pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 33 i nast. P.b.; - akceptację przez Sąd I instancji naruszenie art. 7, art. 7a oraz art. 7b i art. 8 K.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa, jak również zarówno zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a) jak i zasady adekwatności wyrażonej w art. 7b. W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, które w istocie wszystkie dotyczą zagadnienia prawnego wynikłego na tle treści art. 46 ust. 2 specustawy, tj. oceny przedmiotowej inwestycji pod względem jej zgodności z planem miejscowym. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią ww. przepisu przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Brak takiej sprzeczności nie jest jednak przesądzający dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym wbrew argumentacji skargi kasacyjnej na tle treści art. 46 specustawy nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia, że dana lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej będzie niezgodna z planem miejscowym. Niezależnie bowiem od obowiązywania zasad wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy, których celem jest umożliwienie realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na podstawie obowiązujących planów miejscowych, jednocześnie ustawodawca w ramach tej problematyki ustanowił ograniczenia, ponieważ jeśli chodzi o tereny, które w planie miejscowym mają przeznaczenia na cele zabudowy jednorodzinnej, to takie przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Nie jest więc tak, że na terenie zabudowy jednorodzinnej możliwe jest lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej w sposób dowolny. Tego rodzaju uregulowanie prawne w sposób obiektywny nie stanowi przeszkody dla możliwości rozwoju tego rodzaju infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie objętym planem miejscowym, ponieważ jednocześnie w art. 46 ust. 2 specustawy wskazano, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Takie zaś rozwiązanie prawne w dalszym ciągu umożliwia takie zorganizowanie działalności telekomunikacyjnej, które zapewni społeczności lokalnej odpowiedni dostęp do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Należy wskazać, że art. 46 specustawy nie wprowadza inwestorom zupełnej swobody w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz jego zadaniem jest ułatwienie (wspieranie) w realizacji tego rodzaju inwestycji celem zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. W tym zakresie Sąd I instancji, odwołując się do definicji "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" (art. 2 pkt 4 specustawy) wskazał na elementy tej infrastruktury w niej wymienione. Jest to istotne, ponieważ art. 46 ust. 2 specustawy odwołuje się do "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Zgodnie zaś z art. 2 pkt 4 specustawy, wśród elementów tej infrastruktury nie wymieniono jednak stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości ponad 5 m. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z projektowaną stacją bazową telefonii komórkowej, która będzie zamontowana na standardowej antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości trzonu 28,90 m. A zatem już same jej rozmiary uprawniają do stwierdzenia, że nie jest ona zaliczana do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a ponieważ przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – to nie tyle mamy do czynienia z istniejącym w planie miejscowym zakazem, czy też rozwiązaniem planu miejscowego, które uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co z brakiem spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 46 ust. 2 specustawy. Jednocześnie skarżąca Spółka nie wykazała aby plan miejscowy na tym przedmiotowym terenie (zabudowy jednorodzinnej) przewidywał możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji co przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Tego rodzaju ocena uprawnia do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z planem miejscowym przez to, że, z uwagi na przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, na terenie, na którym ma powstać inwestycja, dopuszczalnym jest posadowienie jedynie inwestycji zakwalifikowanej jako inwestycja o nieznacznym oddziaływaniu. Taki bowiem wymóg wynika wprost z art. 46 ust. 2 specustawy. W niniejszej sprawie ma oczywiście znaczenie kwestia wykładni treści planu miejscowego przez pryzmat zasad wynikających z art. 46 specustawy, jednak w tej konkretnej sprawie nie tyle wykładnia przepisów planu miejscowego na znaczenie dla wyniku sprawy, co treść art. 46 ust. 2 specustawy. O czym już wyżej była mowa, zgodnie z tym przepisem dla lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne, o ile dotyczy to lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Skarżąca Spółka nie wykazała zaś aby przedmiotem postępowania była właśnie infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu. Przy wykładni i zastosowaniu art. 46 ust. 2 specustawy nie chodzi o to czy dana inwestycja nie będzie powodowała emisji pola elektromagnetycznego ponad dopuszczoną planem wysokość zabudowy MN do 2,5 kondygnacji – 10 m od poziomu terenu opisanej w planie w § 36 lit. B ust. 8; lecz czy przedmiotowa inwestycja spełnia ustawową definicję "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu", o jakiej mowa w art. 2 pkt 4 specustawy. Mowa tu m.in. o instalacjach radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. A więc kwestia czy przedmiotowa inwestycja nie będzie na określonej wysokości przekraczała dopuszczalnych norm oddziaływania (w zakresie emisji pola elektromagnetycznego) nie ma także przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, tj. legalności dokonanej w niniejszej sprawie oceny, która uprawniała do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji prawidłowo (w ramach dokonanych ustaleń stanu faktycznego i prawnego) zaakceptował legalność kontrolowanych w sprawie decyzji i zasadnie podzielił, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stanowisko odnośnie braku możliwości udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; jak i – prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 specustawy; art. 35 ust. 4 P.b. oraz zarzut wskazujący na akceptację naruszenia art. 7, art. 7a oraz art. 7b i art. 8 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.