II SA/Gd 457/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2019 r. [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 maja 2019 r., którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2017 r. i nałożono na niego obowiązek przedstawienia w terminie do 10 sierpnia 2019 r. określonych dokumentów. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zawiadomienia Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, 15 lutego 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na działce nr [..] przy ul. K. w Z. W toku tego postępowania organ ustalił, że A. B. w latach 2012-2014 bez pozwolenia rozbudował istniejący budynek biurowo-produkcyjny znajdujący na działce [..] o trzy wiaty na rampach betonowych o powierzchni: 95 m², 66 m² i 105 m² oraz kontener o powierzchni 28 m². Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowieniem z 11 września 2017 r., działając na postawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. B. zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich rozbudowane bez pozwolenia na budowę części budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do 29 grudnia 2017 r., następujących dokumentów: 1. decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego o trzy wiaty na rampach betonowych oraz kontener; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego dot. rozbudowy budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego o trzy wiaty na rampach betonowych oraz kontener; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższe postanowienie A. B. złożył zażalenie, w którym domagał się stwierdzenia nieważności lub ewentualnie uchylenia kwestionowanego postanowienia w części nakazującej mu zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich rozbudowanych w latach 2012-2014 części budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego. Jednocześnie wnioskował o zmianę kwestionowanego postanowienia w części nakładającej obowiązek przedstawienia wskazanych w postanowieniu dokumentów w terminie do 29 grudnia 2017 r. poprzez nałożenie tego obowiązku w terminie do 30 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 lipca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił kontrolowane postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 31 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi A. B., prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 584/18, uchylił postanowienie organu II instancji z 20 lipca 2018 r., wskazując że kontrolowane postanowienie zawiera sprzeczność między uzasadnieniem a rozstrzygnięciem, co uczyniło rozstrzygnięcie niejasnym i jednocześnie niezrozumiałym. Uzasadnienie kontrolowanego postanowienia nie odnosi się w ogóle do zarzutów wniesionego zażalenia, w tym przede wszystkim do zarzutu poddającego w wątpliwość legalność nałożonego na skarżącego nakazu zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich rozbudowanych części budynku, a także zakresu tego zakazu. Rozpatrując ponownie przedmiotowa sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianym na wstępie postanowieniem z 13 maja 2019 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2017 r. i nałożył na A.B. obowiązek przedstawienia w terminie do 10 sierpnia 2019 r. następujących dokumentów: a) decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na działce nr [..] przy ul. K. w Z. o trzy wiaty na rampach betonowych oraz kontener; b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego dot. rozbudowy budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na działce nr [..] przy ul. K. w Z. o trzy wiaty na rampach betonowych oraz kontener (do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego); c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w toku postępowania ustalił, że na działce nr [..] w Z. znajdują się obiekty, użytkowane przez firmę A. Budynek biurowo-produkcyjno-magazynowy jest znacznie większy niż wskazują mapy inwentaryzacyjne w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego. Naniesiony na mapach przedmiotowy budynek produkcyjny z częścią socjalno-biurową posiada powierzchnię zabudowy 319 m², natomiast z operatu szacunkowego i planu technologicznego wynika, że powierzchnia ta wynosi 411 m². Na omawianych mapach nie zostały naniesione takie pomieszczenia kontrolowanego budynku jak: magazyn mięsa drobiu do obrotu, magazyn pojemników czystych, magazyn surowca mięsa drobiowego, rampy manipulacyjnej zadaszonej obudowaniem, magazyn mroźni mięsa. Organ wyjaśnił też, że A. B. sukcesywnie sytuował obiekty w latach 2013-2016 na przedmiotowej działce. Budynek główny zakupiony został w 2011 r. i posiadał wiatę oraz rampę. Budynek biurowo-produkcyjno-magazynowego użytkowany jest przez firmę A. Został wybudowany w pierwszej połowie XX w. Obiekt jest parterowy, niepodpiwniczony, na poddaszu znajdują się pomieszczenia pomocnicze. W latach 2012-2014 A. B. rozbudował istniejący budynek biurowo-produkcyjno-magazynowy o: 1) obiekt nr 1 (oznaczony na mapie pomiaru sytuacyjnego z dnia 9 maja 2017 r. – powierzchnia 95m²) - składa się z dwóch kontenerów oraz wiaty, której konstrukcję stanowią drewniane słupy. Całość obiektu pokryta jest dachem drewnianym dwuspadowym - wiata o wymiarach ok. 2,8 m x 12,5 m oraz dwa kontenery o wymiarach zewnętrznych ok. 12,2 m x ok. 4,8 m. Podczas kontroli 9 stycznia 2018 r. organ I instancji dokonał pomiaru odległości obiektu od ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działką [..] a [..]. Odległość ta wynosi ok. 0,6 m. 2) obiekt nr 2 (oznaczony na mapie pomiaru sytuacyjnego z dnia 9 maja 2017 r. – powierzchnia 66 m²) - wiata o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, o wymiarach ok. 9,0 m x 5,3 m, zlokalizowana przy wejściu na rampę. Podczas kontroli 9 stycznia 2018 r. organ I instancji dokonał orientacyjnego pomiaru rampy wejściowej, która osłonięta jest płytą z poliwęglanu ok. 1,6 m x 13 m. Rampa została oznaczona na mapie pomiaru sytuacyjnego z 9 maja 2017 r. jako część obiektu nr 2. 3) obiekt nr 3 (oznaczony na mapie pomiaru sytuacyjnego z dnia 9 maja 2017 r. – powierzchnia 105 m²), zabudowanie wiaty o wymiarach ok. 5,60 m x 12,30 m (pomiary wykonano wewnątrz obiektu ze względu na trudny dostęp na zewnątrz) oraz wiata na skrzynki osłonięta siatką o wymiarach ok. 9,3 m x ok. 2,4 m. 4) obiekt nr 4 (oznaczony na mapie pomiaru sytuacyjnego z 9 maja 2017 r. – powierzchnia 28 m²), kontener od strony ul. K., o wymiarach ok. 12,2 m x ok. 2,3 m, postawiony na konstrukcji stalowej. Organ I instancji dokonał orientacyjnego pomiaru odległości ww. obiektu nr 4 od ogrodzenia pomiędzy działką nr [..] a [..] i wynosi ona ok. 0,6 m. Obiekt nr 4 oraz wiata na skrzynki położone są w niewielkiej odległości od działki drogowej - ul. K. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który uznał, że wykonanie prac budowlanych przez skarżącego, polegających na rozbudowie części budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego o trzy wiaty na rampach betonowych o powierzchni: 95 m², 66 m² i 105 m² oraz o kontener o powierzchni 28 m² nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a fakt ten uzasadniał wdrożenie przez organ I instancji procedury wynikającej z przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże, w jego ocenie, zastosowanie nakazu zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich rozbudowanych w latach 2012-2014 części budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego było nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy rozbudowany budynek znajduje się na działce należącej do A. B., a teren jest ogrodzony. Organ I instancji nie uzasadnił potrzeby zabezpieczenia przedmiotowego budynku przed dostępem osób trzecich. Zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich stosuje się w przypadku złego stanu budynku bądź, gdy budowa nie została jeszcze zakończona i istnieje zagrożenie dla życia bądź zdrowia ludzkiego. Organ I instancji nie dokonał natomiast w tej kwestii żadnych ustaleń. Wobec powyższego organ II instancji uznał za zasadne, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić kontrolowane postanowienie organu I instancji i orzec jak w sentencji postanowienia. We wniesionej do sądu skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów o kolejne 10 miesięcy, tj. do 13 marca 2020 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Argumentował, że w jego ocenie wyznaczony przez organ termin niespełna 3 miesięcy jest niewystarczający do przedstawienia wszystkich niezbędnych dokumentów wskazanych w sentencji zaskarżonego postanowienia. Okres niezbędny do uzyskania dokumentów powinien być nie krótszy niż 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył, że termin wykonania obowiązku, tj. przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy. W związku z powyższym należy przyjąć, że termin ten, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony może być przedłużony, tak aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., powoływana dalej jako Prawo budowlane) dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy wobec tego przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Przypomnieć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Elementem postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, kwestionowanego w złożonej skardze, jest określenie terminu przedstawienia określonych w nim dokumentów. Jak wynika z postanowienia organu I instancji, wydanego 11 września 2017 r., pierwotnie ten termin został ustalony do 29 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy w postanowieniu z 20 lipca 2018 r. uchylił ww. postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym wyznaczenia terminu i ustalił go na nowo – do 31 października 2018 r. Z kolei, na skutek uwzględnienia skargi przez sąd na powyższe postanowienie w wyroku z 6 listopada 2018 r., organ odwoławczy w zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniu termin ten ustalił do dnia 10 sierpnia 2019 r. W skardze zakwestionowano wyznaczony przez organ termin do realizacji obowiązku przedłożenia dokumentów, argumentując że jest on zbyt krótki i powinien wynosić co najmniej 10 miesięcy. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy w pierwszej kolejności, że termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. Termin ten, ze względu na fakt, że nie ma charakteru metarialnoprawnego, może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 28/10, LEX nr 953061). Strona może zatem podnosić ewentualny zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu albo jego nieprzedłużenia, przy czym bezsprzecznie obowiązana jest jednak do przedłożenia wymaganych dokumentów (zob. A. Plucińska (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2016). Jednocześnie jednak, przy wyznaczaniu tego terminu organ winien kierować się zakresem nakładanych obowiązków, nie może pomijać interesów stron postepowania, ale jednocześnie zobowiązany jest brać pod uwagę przebieg dotychczasowego postępowania. W ocenie sądu, ta ostania okoliczność wskazuje, biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności dotyczące chronologii wydawanych w sprawie postanowień w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, że rzeczywistym zamiarem inwestora nie jest doprowadzenie do legalizacji samowolnie wykonanych i rozbudowanych obiektów budowlanych, lecz przewlekanie postępowania legalizacyjnego. Nie sposób bowiem inaczej ocenić sytuacji, gdy mimo upływu ponad 3 lat od doręczenia pierwszego wydanego w niniejszej sprawie postanowienia organu I instancji, nakładającego obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor nie podjął czynności zmierzających do jego wykonania, w tym w szczególności nie przedłożył projektu budowlanego, wymaganego oświadczenia oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskanie których to dokumentów nie kolidowało z przebiegiem toczącego się postępowania legalizacyjnego. Sąd zauważa, że w toku trwającego od ponad trzech lat postępowania legalizacyjnego skarżący na żadnym jego etapie nie kwestionował zakresu nałożonych obowiązków, dotyczących przedłożenia określonych dokumentów. Był więc w pełni świadomy jakiego rodzaju dokumentacja jest niezbędna do sfinalizowania procesu legalizacji i bez wątpienia w tak obszernych ramach czasowych mógł z powodzeniem wymagane dokumenty pozyskać. Podniesiony w skardze zarzut wyznaczenia w skarżonym postanowieniu zaledwie trzymiesięcznego terminu na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać oceniony jako chybiony i zmierzający do bezpodstawnego przedłużania procedury legalizacyjnej. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skarżone postanowienie odpowiada prawu, w szczególności zaś wyznaczony termin realizacji określonych w nim obowiązków nie nosi cech dowolnego i abstrahującego od interesów inwestora. Podobnie, przeprowadzone przez organy postępowanie uznać należy za prawidłowe. W jego toku należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, uwzględniając jednocześnie wskazania, wynikające z wydanego w sprawie wyroku z 6 listopada 2018 r. Oceny tej nie zdołały jednocześnie podważyć zarzuty podniesione w skardze. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.