I SA/Wa 597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 597/19 UZASADNIENIE Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków M. M., B. C. oraz Instytutu "[...]" w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] zawieszającym z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 . nr [...], o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność kilkudziesięciu osób oraz wzywającym Instytut "[...]" w W. do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym przez ujawnienie w dziale II księgi wieczystej Instytutu "[...]" w W. w miejsce M. M. oraz B. C. i S. D. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., w części dotyczącej zawieszenia postępowania, - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., w części dotyczącej wezwania Instytutu "[...]" w W. do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 1983 r., Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność kilkudziesięciu osób. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. Prezydent [...] uchylił pkt II decyzji z dnia [...] października 1983 r. dotyczący oddalenia wniosku o wywłaszczenie części nieruchomości o pow. [...] m2 w granicach ulicy [...], zaś w pozostałym zakresie dotyczącym wywłaszczenia utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. M. M. pismem z dnia 15 lutego 2012 r. oraz B. C. i S. D. pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosków M. M., B. C. i S. D. Jednocześnie na postawie art. 100 § 1 kpa wezwał Instytut "[...]" w W. do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym przez ujawnienie w dziale II księgi wieczystej Instytutu. Minister Inwestycji i Rozwoju po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., w części dotyczącej zawieszenia postępowania oraz uchylił wskazane postanowienie w części dotyczącej wezwania Instytutu "[...]" w W. do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest kwestia uzgodnienia treści księgi wieczystej (nieruchomości objętej wywłaszczeniem) z rzeczywistym stanem prawnym, w celu ustalenia legitymacji prawnej wnioskodawców niniejszego postępowania do złożenia wniosku w trybie art. 156 Kpa. Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] października 1983 r., Naczelnik [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność kilkudziesięciu osób. Zgodnie z pozyskaną przez organ nadzoru opinią geodezyjną geodety uprawnionego A. G. z dnia [...] czerwca 2017 r., wywłaszczona nieruchomość odpowiada aktualnie działkom ewidencyjnym (lub ich częściom) nr [...], [...], [...], [...], [...] (dawna działka nr [...]), [...] (dawna działka nr [...]), [...], [...] (dawna działka nr [...]), [...], [...], [...] (dawna działka nr [...]) z obrębu [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1985 r. Skarb Państwa przeniósł na rzecz Specjalistycznego Zespołu "[...]" prawo własności części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] października 1983 r. składającej się z działek nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]). Następnie aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Minister Zdrowia, działający w imieniu Skarbu Państwa, przeniósł nieodpłatanie, w celu wyposażenia państwowej osoby prawnej pod nazwą Jednostka Badawczo-Rozwojowa - Instytut "[...]", prawo własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako m. in. działka nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z kolei udział wynoszący [...] w części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działek gruntu nr ew.: [...], [...], [...] oraz [...], a zatem w tych samych działkach, które zostały rozporządzone wcześniejszymi aktami notarialnymi z dnia [...] lipca 1985 r. i z dnia [...] listopada 2002 r., zostały sprzedane przez A. S. (następcę prawnego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości K. P.) M. i I. małżonkom M. aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] września 2011 r. Natomiast M. i I. małżonkowie M. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. sprzedali B. C. oraz jego żonie S. D. udział wynoszący [...] w części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działek gruntu nr ew.: [...], [...], [...] oraz [...]. Organ zwrócił uwagę, że oznacza to iż aktami notarialnymi z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. osoby fizyczne zbyły udziały w części nieruchomości, które im nie przysługiwały, co oznacza, że osoby te nie mogły skutecznie przenieść tego prawa na rzecz innych osób. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw niż sam posiada. Zwrócił uwagę, że zasada ta doznaje ograniczeń ze strony przepisów art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916, ze zm.), w myśl którego "w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)", jednak art. 8 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. wyłącza ww. domniemanie t.j. m.in. wzmianka w księdze wieczystej zawierająca ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Organ ustalił na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowych działek nr [...], [...], [...] oraz [...], że w dziale III ww. księgi w dacie zawarcia umowy kupna sprzedaży udziałów w nieruchomości pomiędzy A. S. a M. i I. małżonkami M. z dnia [...] września 2011 r. oraz w dacie zawarcia umowy kupna sprzedaży pomiędzy M. i I. małżonkami M. a B. C. z dnia [...] grudnia 2013 r. widniały liczne ostrzeżenia dotyczące niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, co oznacza, że osoby te wiedziały o tym fakcie. Organ wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy konieczne jest uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, co jest niezbędne do oceny legitymacji M. M. oraz B. C. i S. D. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych dotyczących gruntu przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Tym organ uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., w części dotyczącej zawieszenia postępowania jest prawidłowe. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na postawie art. 100 § 1 kpa wezwał Instytut "[...]" w W. do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym przez ujawnienie w dziale II księgi wieczystej Instytutu "[...]" w W. w miejsce M. M. oraz B. C. oraz S. D. Pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. pełnomocnik Instytutu "[...] w W. poinformował o zawisłych przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. postępowaniach. 1. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] i wydanie nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], 2. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] zainicjowane wnioskiem Instytutu "[...]" w W. o zasiedzenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] 3. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] wszczęte pozwem o wydanie nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 4. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] i wydanie nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] Z ustaleń Ministra wynika, że powołane postępowania do dnia dzisiejszego nie zakończyły się. Organ mając powyższe na uwadze, uznając, że postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej zawisły przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. przed datą wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. wzywającego Instytut "[...]" w W. do zainicjowania takiego postępowania, wskazał że w tym zakresie zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2017 r. było nieprawidłowe. Dlatego w tym zakresie należało je uchylić. Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł M. M. Zaskarżył wyżej wymienione postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju w części utrzymującej w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r. Wnosił o uchylenie w/w postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej części i poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W uzasadnieni skargi skarżący kwestionował ustalenia poczynione przez Ministra. Podnosił, że nieprawdą jest, że istnieje akt notarialny z [...] lipca 1985 r. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć że decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r wywarły skutki prawne, skoro właśnie w tym postępowaniu ważność lub prawomocność tychże decyzji jest kwestionowana. Skarżący wskazał, że nieprawdą jest, że nieruchomość uregulowana w KW [...] składa się jedynie z działek o numerach [...], [...], [...] i [...]. Zwrócił uwagę, że liczne ostrzeżenia znajdujące się w [...] nie odnoszą się i w żadnym stopniu nie podważają praw właścicielskich małżonków M. lub małżonków C. Wskazał, że nie toczy się ani nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wyraził pogląd, wbrew twierdzeniu Ministra Inwestycji i Rozwoju, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W szczególności nie jest takim zagadnieniem wstępnym kwestia uzgodnienia treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w celu ustalenia legitymacji prawnej wnioskodawców niniejszego postępowania do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub nieprawomocności decyzji wywłaszczeniowej względnie o wznowienie postępowania, wywłaszczeniowego. Wytknął, że organ administracji nie może dowolnie "wymyślać" zagadnień wstępnych do rozstrzygnięcia po to tylko by uzasadnić swoją tezę o potrzebie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd podziela stanowisko organu, że do oceny legitymacji M. M. oraz B. C. i S. D. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych dotyczących gruntu przedmiotowej nieruchomości, konieczne jest uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Koniczność ta wynika z zaistniałej sytuacji polegającej na sprzedaży przez spadkobiercę byłego właściciela, działek uprzednio wywłaszczonych za odszkodowaniem, decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] października 1983 r., na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczona nieruchomość odpowiada miedzy innymi działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ ustalił, że aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Minister Zdrowia, działający w imieniu Skarbu Państwa, przeniósł nieodpłatanie, w celu wyposażenia państwowej osoby prawnej pod nazwą Jednostka Badawczo-Rozwojowa - Instytut "[...]", prawo własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z kolei udział wynoszący [...] w części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działek gruntu nr ew.: [...], [...], [...] oraz [...], a zatem w tych samych działkach, które zostały rozporządzone wcześniejszymi aktami notarialnymi z dnia [...] lipca 1985 r. i z dnia [...] listopada 2002 r., zostały sprzedane przez A. S. (następcę prawnego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości K. P.) M. i I. małżonkom M. aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] września 2011 r. Natomiast M. i I. małżonkowie M. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. sprzedali B. C. oraz jego żonie S. D. udział wynoszący [...] w części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z tych samych działek gruntu nr ew.: [...], [...], [...] oraz [...]. Organ zwrócił uwagę, że aktami notarialnymi z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. osoby fizyczne zbyły udziały w części nieruchomości, które im nie przysługiwały, co oznacza, że osoby te nie mogły skutecznie przenieść tego prawa na rzecz innych osób. Istotne jest, że w dacie zawarcia umowy kupna sprzedaży pomiędzy M. i I. małżonkami M. a B. C. z dnia [...] grudnia 2013 r. widniały liczne ostrzeżenia dotyczące niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Organ ustalił, że obecnie toczą się przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Wynika z tego, że w sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj.: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zwrócić należy uwagę, że organ administracyjny w pierwszej kolejności powinien rozważyć kwestie legitymacji procesowej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do meritum sprawy, tj. do kwestii zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, sąd podziela stanowisko obu organów, zgodnie z którym wynik postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w której wpisana jest nieruchomość, przesądzi istnienie lub brak legitymacji wnioskodawców dotyczącej zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1985 r. i stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na to, że brak przymiotu strony nie jest w tym postępowaniu oczywisty i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania, a organ sam nie może dokonać takiej oceny, koniecznym stało się zawieszenie postępowania do czasu ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonej dla spornej nieruchomości. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie braku podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się przez sądem powszechnym postępowaniem o ustalenie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ dokonał pełnej analizy zebranego materiału dowodowego, a wszelkie okoliczności, które mają znaczenie w sprawie, zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu postanowienia. Powołane w skardze argumenty i ich uzasadnienie są w istocie polemiką ze stanowiskiem Ministra Inwestycji i Rozwoju zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.