II SA/Gl 1288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 27 lutego 2019 r. nr V/53/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 lutego 2019 r., Nr V/53/2019 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 1859), Rada Miejska w Czeladzi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź dla terenu pomiędzy ulicami: Będzińską, Grodziecką, nasypem kolejowym, granicą administracyjną z miastem Będzin (dalej m.p.z.p.). A sp. z o.o. w P., działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę w części, tzn. w zakresie dotyczącym rozdziału 2 § 10, § 20 pkt 1 ust. 1 i 2, § 20 pkt 2 ust. 2a i 3, § 20 pkt 3 ust. 4 i 5 - w zakresie w jakim Uchwała ta dotyczy nieruchomości oznaczonych nr działki 80 (arkusz mapy 9 znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: "1 UKS – teren zabudowy transportowej i gospodarki magazynowej", "tereny komunikacji dróg publicznych klasy zbiorczej") oraz nieruchomości oznaczonej nr działki 81 (arkusz mapy 9 znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: "1 UKS - teren zabudowy transportowej i gospodarki magazynowej", "3 KDZ - tereny komunikacji dróg publicznych klasy zbiorczej", "15 KDD - tereny komunikacji dróg publicznych klasy dojazdowej", "8U - tereny zabudowy usługowej"). Zaskarżonej uchwale zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 28 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania oraz trybu podjęcia Uchwały, skutkujących nieważnością Uchwały w tym zakresie oraz: a) nieuwzględnieniem pkt. 3.2. Studium, tj. możliwości rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie należącym do Skarżącego; b) ustaleniem, że przeznaczeniem podstawowym dla terenu zabudowy transportowej i gospodarki magazynowej oznaczonej symbolem 1 UKS będzie zabudowa transportowa i gospodarka magazynowa (park logistyczny) oraz zabudowa usługowa (§ 20 pkt. 1 ust. 1 Uchwały), a przeznaczenie uzupełniające będą stanowiły garaże, a tym samym wyłączenie możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej: c) ustaleniem, że maksymalna wysokość budynków może wynosić 12 m - w sytuacji, gdy Studium oraz wcześniejszy plan stanowiły, że kondygnacje naziemne nie mogą przekraczać 15 m; d) ustaleniem, że minimalna liczba miejsc do parkowania wynosi 1 miejsce na 5 zatrudnionych - w sytuacji, gdy Studium oraz wcześniejsza uchwała stanowiła, że dla zakładów produkcyjnych, składów, magazynów - 30 miejsc na 100 zatrudnionych, a dla centr logistycznych - 40 miejsc na 1000 m2 powierzchni logistycznej. e) wprowadzeniem godzącego w prawo własności nieruchomości ograniczenia tego prawa polegającego na ustanowieniu zakazu realizacji nowej zabudowy na dotychczasowych zasadach na nieruchomości należącej do Skarżącego, wobec braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia tak daleko idącego ograniczenia prawa własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. II. naruszenie tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i wprowadzenie ograniczenia naruszającego prawo własności Skarżącego oraz polegające na nieuwzględnieniu prawa Skarżącego do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w Studium - z uwagi na wydanie zaskarżonej uchwały niezgodnie z ustaleniami Studium; III. naruszenie tj. art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej "k.c.") w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu prawa własności Skarżącego i ograniczeniu przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawnienia do korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy oraz naruszeniu zasady proporcjonalności przy uchwalaniu planu. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części, w zakresie w jakim uchwała ta dotyczy nieruchomości oznaczonych numerami działek 80 i 81 oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 80 i 81 o łącznym obszarze 16,2294 ha położonych w Czeladzi. Nie został uwzględniony pkt. 3.2. Studium, tj. możliwość rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie należącym do skarżącego podmiotu. Kolejnym uchybieniem jest ustalenie, że przeznaczeniem podstawowym dla terenu zabudowy transportowej i gospodarki magazynowej oznaczonej symbolem 1 UKS będzie zabudowa transportowa i gospodarka magazynowa (park logistyczny) oraz zabudowa usługowa, a przeznaczenie uzupełniające będą stanowiły garaże, a tym samym została wyłączona możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej, którą przewidywało Studium. Następnie, nie wzięto pod uwagę tego, że maksymalna wysokość budynków może wynosić 15 m - w sytuacji, gdy Studium oraz wcześniejsza uchwała ustalająca plan stanowiły, że kondygnacje naziemne mogą być do 15 m (w Studium do 18) a ograniczono wysokość do 12 m bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Ponadto ustalono, że minimalna liczba miejsc do parkowania wynosi 1 miejsce na 5 zatrudnionych - w sytuacji, gdy Studium oraz wcześniejsza uchwała stanowiły inaczej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu Rady Miejskiej w Czeladzi, wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że zadaniem planu zagospodarowania przestrzennego jest konkretyzacja ustaleń studium, nie zaś ich powielanie. W żadnej mierze nie wykroczono poza zapisy Studium, co ewentualnie mogłoby uzasadniać twierdzenie o niezgodności z nim planu. Ewentualna działalność na tym terenie o powierzchni ok. 15,3 ha wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, wraz z innymi obiektami, stanowiłaby nadmierne obciążenia dla istniejącej infrastruktury drogowej (ul. Będzińska w Czeladzi). W planie z 2006 r. wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony na bardzo wysokim poziomie 90% (maksymalnie). W studium wskaźnik ten nie jest określony. W planie z 2006 r. jednocześnie ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie (minimum) 10%. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność tych wskaźników, gdyż nie pozostawiono żadnej powierzchni na obsługę komunikacyjną (drogi wewnętrzne, place manewrowe, dojazdy, miejsca postojowe, itp.). Powtórzenie tych wskaźników w nowym planie byłoby zatem nieracjonalne. Siedem hal "A" (istniejących i planowanych) określa wskaźnik zabudowy dla terenu oznaczonego w nowym planie symbolem 1 UKS na poziomie ok. 48% (hale ok. 7,4 ha, teren ok. 15,3 ha). W zaskarżonym planie wskaźnik ów określono na 60%, co oznacza, że zamierzenie inwestycyjne może być swobodnie realizowane. Ustalenia nowego (zaskarżonego) planu nie zmieniają jakichkolwiek warunków realizacji tej inwestycji, zawartych w ww. decyzji Starosty, a tym samym pozostają bez wpływu na zamierzenie inwestycyjne skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżąca Spółka swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej planem. W tym zakresie posiada legitymację skargową. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Sprzeczności planu z zapisami Studium nie stwierdza się. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane potem przez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji dla poszczególnych obszarów. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. "Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane." Przepis ten nie rodzi roszczenia każdego z właścicieli nieruchomości o możliwość posadowienia na jego terenie, nawet przy odpowiednio dużej działce, takich obiektów. Przy rozumowaniu prezentowanym w skardze każdy z właścicieli posiadających nieruchomości na danym obszarze, spełniających wymagania co do wielkości działki, mógłby mieć roszczenia w tym zakresie. Tymczasem wybór konkretnych miejsc posadowienia ww. obiektów następuje już w planie miejscowym. Cytowany przepis mówi o "możliwości" sytuowania takich obiektów, a nie o obowiązku. Organ uchwałodawczy miał prawo zrezygnować z części przeznaczeń (np. produkcji) dla danego terenu, określonych w Studium. W szczególności miał prawo uznać, że ewentualna działalność na tym terenie parku logistycznego i wielkopowierzchniowego obiektu handlowego stanowiłaby nadmierne obciążenie dla istniejącej w sąsiedztwie infrastruktury drogowej. Teren ten bowiem może być zabudowywany, jednak wprowadzenie ograniczeń w intensywności zabudowy z uwagi na interes publiczny jest dopuszczalne. Organ nadto nie chciał ukształtować wskaźnika zabudowy terenu w sposób nieracjonalny. Stwierdził, że należy uniknąć wad planu z 2006 r. gdzie to wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony na bardzo wysokim poziomie 90% (maksymalnie), a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie (minimum) 10%. Oznaczało to wewnętrzną sprzeczność wskaźników i nie pozostawiono żadnej powierzchni np. na obsługę komunikacyjną. Nadto, każde studium określa poszczególne wskaźniki na poziomie maksymalnym lub minimalnym (w zależności od natury wskaźnika), a potem są one doprecyzowywane w planie miejscowym, w zależności od konkretnych uwarunkowań. Taka sytuacja dotyczy m. in. ilości miejsc parkingowych, czy wysokości budynków. Ustawodawca wprowadza w sposób wyraźny obowiązek określenia "minimalnej liczby miejsc do parkowania" dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a nie w przepisach tej samej ustawy dotyczących studium (art. 10 u.p.z.p.). Teren będący przedmiotem skargi jest wysoko położonym punktem w mieście, zatem lokalizowanie na nim zbyt wysokich budynków (np. 18 metrowych) nie sprzyjałoby korzystnemu kształtowaniu wizerunku miasta. Organ uchwałodawczy ma prawo kształtować zabudowę tak, by odzwierciedlała ona charakter otoczenia. Prywatnoprawne przepisy Kodeksu cywilnego nie są podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawą są głownie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dają możliwość ingerencji w prawo własności, niekiedy wręcz, w razie spełnienia dalszych przesłanek, poprzez całkowity zakaz zabudowy. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego Spółki odbywa się na podstawie decyzji Starosty Będzińskiego z [...] r., zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w Czeladzi z 19 kwietnia 2006 r. Ustalenia nowego (zaskarżonego) planu nie zmieniają jakichkolwiek warunków realizacji tej inwestycji. Ewentualne zmiany zamierzenia inwestycyjnego w przyszłości będą musiały uwzględniać postanowienia nowego planu (z uwagi na interes publiczny, który legł u podstaw ww. rozwiązań planistycznych). W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeśli skarżąca Spółka uważa, że do takiej sytuacji doszło, ma prawo skorzystać z ww. uprawnienia. Projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1, 20 ust. 1, 27 i 28 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 28 k.p.a., art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.