VI SA/Wa 1750/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty dodatkowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") z dnia [...] lutego 2019 r. ustalającą dla S. J. (dalej: "skarżący") opłatę dodatkową za rażące naruszenie warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...] ", gmina [...] , powiat [...] , województwo [...] . Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: 10 grudnia 2018 r., w związku z informacją otrzymaną w piśmie od Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 14 listopada 2017 r. - Marszałek Województwa wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, polegającą na eksploatacji kopaliny poza wyznaczonymi granicami obszaru górniczego "[...] ". W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 26 i 27 października 2017 r. stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu ruchu zakładu górniczego "[...] ", m.in. naruszenie granic złoża i obszaru górniczego podczas prowadzenia prac górniczych. W związku z powyższym, organ koncesyjny decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. wstrzymał działalność ww. zakładu i zarządził przeprowadzenie oględzin. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Marszałek Województwa cofnął bez odszkodowania koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ". Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] poinformował Marszałka Województwa o wynikach dodatkowych pomiarów z dnia 19 maja 2018 r., zgodnie z którymi objętość wydobytej kopaliny spod lustra wody obszaru górniczego wynosiła 61.025 m3, a całkowita objętość wydobytej kopaliny spod lustra wody 675.564 m3. W oparciu o powyższe wyliczenia organ koncesyjny określił, że ilość wydobytej kopaliny poza granicami obszaru górniczego wynosi 109.845 ton. W związku z powyższym Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., m.in. na podstawie art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej jako "p.g.g."), określił skarżącemu opłatę dodatkową w wysokości 329.535,00 zł za rażące naruszenie warunków określonych w koncesji. Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie żądając jej uchylenia, twierdząc, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja natomiast wyznacza granice obszaru i terenu górniczego oraz określa zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania. Jak podał organ wydobywanie kopalin poza granicami ww. obszaru górniczego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami (prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2014, I SA/Wa 1469/13 i wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., II GSK 2940/14). Organ podkreślił, że z analizy zebranych dowodów wynika, że skarżący wydobył spoza obszaru górniczego 109.845 ton kopaliny, co jednocześnie oznacza, że naruszył on warunki koncesji. Jak podaje organ oczywistość naruszenia warunków koncesji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy działalność przedsiębiorcy prowadzona jest wbrew warunkom w niej ustanowionym, a wynikającym wprost z przepisów prawa. Nie ma wątpliwości - zdaniem Ministra Środowiska, co do tego, że wydobywanie kopaliny spoza obszaru górniczego pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z udzieloną koncesją, jak również z treścią art. 21 ust. 5 p.g.g., uprawniającego do wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie w granicach oznaczonej przestrzeni, określonej koncesją. W dalszej kolejności organ podkreślił, że decyzja ustalająca opłatę za rażące naruszenie warunków koncesji nie ma charakteru uznaniowego, a opłata dodatkowa ma charakter sankcji za prowadzenie niezgodnej z prawem działalności. Odwołując się do art. 189b k.p.a., organ wskazał, że opłata dodatkowa w rozumieniu art. 139 ust. 1 p.g.g. w istocie jest administracyjną karą pieniężną. Zgodnie z powyższym organ może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją administracyjną karę pieniężną nałożył inny organ administracji lub strona została prawomocnie ukarana za przestępstwo lub wykroczenie i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (czyli opłata dodatkowa w rozumieniu art. 139 ust. 1 p.g.g.). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak żadna z tych okoliczności, a w szczególności naruszenie prawa jakiego dopuścił się skarżący nie może być uznane za znikome. Na powyższą decyzję, S. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: - naruszenie art. 61 § 1 i § 4, art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., które obejmowało przebieg i wnioski z kontroli zakładu górniczego "[...] ", a także opracowanie dokumentujące obmiar wyrobiska w części zawodnionej kruszywa naturalnego "[...] " oraz pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 12 czerwca 2018 r. - przeprowadzonych poza postępowaniem (przed jego wszczęciem), tj. z pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym; - naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu, rozpatrzeniu i uzasadnieniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa górniczego oraz przesłuchania skarżącego na okoliczność ustalenia przyczyn przekroczenia granic koncesyjnych i ilości wydobytego kruszywa, braku dokonania rzeczywistych ustaleń w zakresie prawidłowości wyliczenia przez organ I instancji opłaty dodatkowej, oparcie się na opracowaniu obmiaru wyrobiska, które nie zostało sporządzone w języku polskim oraz nie zostało poparte żadnymi certyfikatami urządzeń GPS świadczącymi o ich właściwej kalibracji, a także dokumentami świadczącymi o uprawnieniach i kwalifikacjach osoby wykonującej pomiary; - naruszenie art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu opracowania dokumentującego obmiar wyrobiska oraz oględzin; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym ustaleniem, iż skarżący wydobywał kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji; - naruszenie art. 139 ust. 1, ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 w zw. z załącznikiem dotyczącym stawek opłat eksploatacyjnych ustawy p.g.g., zgodnie z którym stawka dla piasku i żwiru w dacie wszczęcia postępowania wynosiła 0,51 zł/tonę, a nie 0,60 zł/tonę, jak to przyjęły organy. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 p.g.g., za wydobywanie kopaliny ze złoża w sposób rażąco naruszający warunki koncesji na wydobycie tej kopaliny. Jak wynika z art. 139 ust. 1 p.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. W myśl art. 139 ust. 2 p.g.g., opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g. wynika z kolei, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. W myśl art. 139 ust. 4 p.g.g., opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ww. ustawy, powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania - art. 25 ust. 1 ustawy. Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 19 ustawy, jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g., jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny. Planowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju i projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy) i może podlegać zmianom, np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych - art. 107 ust. 1 ustawy. Z przywołanych uregulowań wynika zatem jednoznacznie, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki jest zasadny, gdyż wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Ponadto pogląd taki prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., II GSK 1100/11, z dnia 13 maja 2016 r., II GSK 2940/14 i z dnia 9 lutego 2012 r. II GSK 2230/14 oraz WSA w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., VI SA/Wa 111/19). W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i dał podstawy do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wydobycia kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co obligowało organ do ustalenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 ust. 1 p.g.g., według zasad określonych w art. 139 ust. 3 p.g.g. Skarżący nie wykazał bowiem, że wystąpiły niezależne od niego okoliczności uzasadniające/usprawiedliwiające naruszenie warunków koncesji. Organ istotne w ww. zakresie okoliczności ustalił w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru górniczego (Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] ) w dniach 26 i 27 października 2017 r. Stwierdzono wtedy nieprawidłowości w prowadzeniu ruchu zakładu górniczego "[...] ", w tym naruszenie granic złoża i obszaru górniczego. W załączniku nr 2 do protokołu kontroli z dnia [...] października 2017 r. (podpisanym także przez skarżącego) jednoznacznie stwierdzono, że w toku działalności skarżącego polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż doszło do przekroczenia granic obszaru górniczego określonego w koncesji z dnia 28 listopada 2007 r. Dnia 19 maja 2018 r. na zlecenie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] , w celu ustalenia wielkości wydobycia kopaliny z opisanego w ww. koncesji złoża, wykonano dodatkowy pomiar rzędnych dna wyrobiska w części zawodnionej. O wynikach pomiarów poinformowano Marszałka Województwa [...] pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. wskazując, że objętość wydobytej kopaliny spod lustra wody poza granicami obszaru górniczego wynosiła 61.025 m3, a całkowita objętość wydobytej kopaliny spod lustra wody 675.564 m3. W oparciu o powyższe wyliczenia oraz biorąc pod uwagę ciężar objętościowy kopaliny, który zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża "[...] " wynosi 1,80 t/m3 organ koncesyjny wyliczył, iż ilość wydobytej kopaliny poza granicami obszaru górniczego wynosi 109.845 ton. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała ani ww. wielkości wydobycia, ani faktu jego prowadzenia poza granicami obszaru górniczego. Dopiero w skardze postawiono zarzuty w ww. zakresie. Zdaniem Sądu są one jednak niezasadne. Nie może bowiem odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku formułowanie w skardze jedynie ogólnych zarzutów, bez wskazania, czy i w jaki sposób wskazywane uchybienia niweczą całość ustaleń opartych na dowodach i wnioskach przedstawionych w decyzji organu. Skarżący, który jest przedsiębiorcą, nie przeciwstawił swoich wyliczeń odnoszących się do wielkości wybranej kopaliny i granic złoża. Jako profesjonalista powinien kontrolować wielkość i miejsce wydobycia właśnie po to, aby nie dopuścić do przekroczenia granic koncesji i móc wykazać prowadzenie prac górniczych zgodnie z posiadanymi uprawnieniami, tj. bez naruszenia granic złoża i obszaru górniczego. Ustawodawca nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 116 i 117 ustawy). Poza tym, nawet jeśli skarżący nie dysponuje ww. przeciwdowodem to powinien podjąć merytoryczną polemikę z wyliczeniami organu. Fakt, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone przez biegłego jest bez znaczenia. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że pomiarów dokonał mierniczy górniczy, legitymujący się uprawnieniami zawodowymi [...] w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 2 i 3 p.g.g. Tak więc nie ma potrzeby potwierdzania ustalonych przez ww. osobę okoliczności. W opisie badania wskazane są zaś numery seryjne urządzeń GPS oraz świadectwa poświadczające poprawność pracy i wiarygodność uzyskanych wyników. Sąd przyjmuje wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że w świetle ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz.U. z 2019 r. poz. 541 ze zm.) urządzenia typu GPS nie podlegają systemowi kontroli metrologicznej. Przedstawione w opracowaniu pomiary są jednoznaczne, a użycie języka angielskiego przy podawaniu poszczególnych wartości wynika z użycia specjalistycznego programu do wyliczeń. Użycie języka angielskiego w wykorzystanych instrumentach pomiarowych - w ocenie Sądu - nie zwalniało przedsiębiorcy z obowiązku odniesienia się do wyników dokonanych pomiarów. Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (poza postępowaniem), jednakże nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że strona brała udział czynnościach kontrolnych w dniach 26 i 27 października 2017 r., ponadto w toku postępowania miała możliwość zapoznania się ze wszystkimi dokumentami w sprawie i wypowiedzenia się na ich temat. O dokonanym obmiarze w dniu 19 maja 2018 r. jest zaś mowa już w zawiadomieniu z dnia 10 grudnia 2018 r. o wszczęciu postepowania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej. Choć postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem aktywność dowodowa strony może być uzewnętrzniana na obu jego etapach, także w ostatniej jego fazie - wypowiedzeniu się przez wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a. ). O zakończeniu postępowania przez organ odwoławczy skarżący został prawidłowo zawiadomiony w piśmie z dnia 30 maja 2019 r. Strona nie zgłaszała żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby poddać w wątpliwość ustalenia organu I instancji podzielone przez Ministra Środowiska. Reasumując, zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły istotne w sprawie okoliczności i dokonały ich subsumpcji pod właściwe przepisy prawa, obejmujące - z uwagi na dzień wszczęcia postępowania (tj. 10 grudnia 2018 r.) także Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 5 września 2017 r. w sprawie stawek opłat na rok 2018 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego. W przepisach tych, wydanych na podstawie art. 136 ust. 2 p.g.g. - w pozycji 33 załącznika ustalono dla kopaliny Piaski i żwiry obowiązującą na rok 2018 stawkę opłaty eksploatacyjnej w wysokości 0,60 zł za tonę. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę jako bezzasadną.