VI SAB/Wa 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie udzielenia zezwolenia na przywrócenie akcjom spółki formy papierowej oddala skargę Pismem z dnia 20 sierpnia 2019r. (data wpływu do organu 26 sierpnia 2019 r.) A. S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na przywrócenie akcjom spółki A. S.A. z siedzibą w K. formy dokumentu (zniesienie dematerializacji akcji). Strona skarżąca wskazała, że zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i na dzień wniesienia skargi, wszystkie przesłanki wydania decyzji delistingowej były spełnione, a wymagane dokumenty zostały przez Emitenta dołączone do wniosku strony. Zdaniem strony, Komisja posiadała wszelkie podstawy prawne i faktyczne oraz dowody, które umożliwiały wydanie wnioskowanej decyzji. Mimo to, Komisja do dnia wniesienia skargi nie wydała decyzji delistingowej lecz bezzasadnie zawiesiła postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zniesienie dematerializacji akcji Emitenta. Jako uzasadnienie zawieszenia postępowania Komisja wskazała na wniesienie przez jednego z akcjonariuszy pozwu o uchylenie Uchwały delistingowej. Emitent złożył do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja wydała postanowienie, w którym utrzymała w mocy zawieszenie postępowania. Zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania jak również zaskarżone postanowienie utrzymujące je w mocy były błędne i powinny zostać uchylone. Wydanie postanowienia o zawieszeniu spowodowało tylko przewlekłość postępowania. Strona wskazała, że wniosek o zniesienie dematerializacji akcji Emitent złożył dnia 31 stycznia 2019 r. Następnie w dniu 7 marca 2019 r. na adres pełnomocnika Emitenta doręczono pismo z dnia 27 lutego 2019 r., w którym Komisja poinformowała, że zakończenie postępowania planowane jest na marzec 2019 r. Przedłużenie postępowania wyniknęło z konieczności dokonania analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem strony, pismo Komisji z dnia 27 lutego 2019 r. nie spełniało wymogów prawa stawianych zawiadomieniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art 36 § 1 KPA). Dokonanie analizy materiału dowodowego nie może być przyczyną zwłoki pozwalającą na przedłużenie terminu załatwienia sprawy, gdyż terminowe dokonanie takiej analizy jest podstawowym obowiązkiem organu administracji; wskazywanie takiej przyczyny czyni iluzorycznym gwarancyjny charakter ustawowo określonych terminów załatwienia sprawy, a tym samym narusza prawo strony do wnikliwego i szybkiego rozpoznania sprawy przez organ (art 12 KPA) Organ powinien był ponadto precyzyjnie wskazać przyczynę, dla którego analiza nie została dokonana w terminie, a także precyzyjnie określić nowy termin załatwienia sprawy. Strona podkreśliła, że sprawa udzielenia zgody na zniesienie dematerializacji akcji powinna zostać załatwiona niezwłocznie, gdyż jest rozpatrywana w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania {art. 35 § 2 KPA). Sprawa taka wymaga wyłącznie analizy przesłanek znajdujących się na kilku stronach dokumentów, które zostały przedstawione przez stronę wraz z właściwym formularzem (art. 35 § 2 KPA). Komisja nie prowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego, ale jeśli nawet przyjąć, że niniejsza sprawa wymagała przeprowadzenia takiego postępowania, to powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art 35 § 3 KPA). Termin ten upłynął 28 lutego 2019 r. W związku z powyższym dnia 10 kwietnia 2019 r. Emitent wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art 35 KPA, ani w terminie określonym w art. 36 § 1 KPA. Do dnia wniesienia skargi Komisja nie podjęła wymaganych KPA czynności związanych z wniesionym ponagleniem. Zdaniem strony skarżącej, wobec tego, że zawieszenie postępowania było bezpodstawne, Komisja dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania Pomimo braku przeszkód do rozpatrzenia wniosku Emitenta o wyrażenie zgody na zniesienie dematerializacji swoich akcji i pomimo upływu terminu na wydanie w tej sprawie decyzji dnia 28 lutego 2019, Komisja do dnia wniesienia skargi nie wydała decyzji. W takim stanie rzeczy strona skarżąca wniosła o zobowiązanie KNF do wydania decyzji o zezwoleniu na zniesienie dematerializacji akcji Emitenta zgodnie z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2019 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (art 149 § 1 pkt 1 PPSA). Odpowiadając na skargę odnośnie przewlekłości postępowania KNF podała ,że Skarżąca w dniu 4 lutego 2019 r. (data wpływu do UKNF) złożył wniosek do organu o udzielenie zezwolenia na przywrócenie akcjom formy dokumentu na podstawie art. ustawy o ofercie. W dniu 27 lutego 2019 r. KNF wysyłała do Skarżącego pismo zawierające informację o przedłużeniu postępowania. Jednakże przyczyną takiego stanu rzeczy, o czym Skarżąca był informowana w ww. piśmie, była konieczność analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Następnie pismem z dnia 18 marca 2019 r. Komisja wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o potwierdzenie informacji dotyczących toczącego się przed tym sądem postępowania w sprawie zaskarżenia uchwały [...] A. SA oraz wskazanie, na jakim etapie znajduje się to postępowanie. W dniu 1 kwietnia 2019 r. do UKNF wpłynęło pismo Skarżącego zawierające wniosek o niezwłoczne wydanie decyzji o zgodzie KNF na zniesienie dematerializacji akcji A. SA. W dniu 2 kwietnia 2019 r. do UKNF wpłynęła odpowiedź (wraz z załącznikami: postanowieniem sądu z dnia [...] marca 2019 r. oraz pozwem w przedmiocie uchylenia uchwały [...] spółki A. SA) z sądu na zapytanie KNF z dnia 18 marca 2019 r. Następnie w dniu 15 kwietnia 2019 r. do UKNF, na podstawie art. 37 kpa. wpłynęło ponaglenie Skarżącego, na niezałatwienie sprawy w terminie. Komisja pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. poinformowała Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § I kpa, a następnie pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. ponownie wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy od postanowienia sądu z dnia [...] marca 2019 r. zostało złożone zażalenie. Komisja postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie dematerializacji akcji wydała w dniu [...] kwietnia 2019 r. W dniu 7 maja 2019 r. do UKNF wpłynęło pismo z sądu z informacją, że postanowienie sądu z dnia [...] marca 2019 r. nie zostało zaskarżone i jest prawomocne oraz, że w sprawie wniesiono odpowiedź na pozew i sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu. Od postanowienia KNF z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z obszernymi załącznikami, który wpłynął do UKNF w dniu 15 maja 2019 r. Następnie Komisja pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. poinformowała skarżącego, że termin rozpatrzenia sprawy przypadnie na lipiec 2019 r. ze względu na jej stopień skomplikowania, a także poinformowała Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 kpa. Skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystaał. Komisja w dniu [...] lipca 2019 r. wydała skarżone postanowienie. W dniu 26 sierpnia 2019 r. Skarżąca złożyła do UKNF skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przywrócenie akcjom A. SA formy dokumentu. Zdaniem KNF podniesione w skardze zarzuty, jak i ich uzasadnienie są nietrafne, a sformułowane na ich podstawie wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie można uznać, tak jak to zrobił Skarżący, że Komisja przewlekle prowadziła postępowanie toczące się z wniosku o zniesienie dematerializacji akcji spółki A. SA, czy też że nie podejmowała w nim żadnych czynności. KNF podkreśliła, że w toku postępowania konieczne było dokonanie analizy złożonego przez Skarżącego wniosku o zniesienie dematerializacji akcji spółki A. SA i dołączonych do niego dokumentów, a także wyjaśnienie kwestii dotyczącej zaskarżenia Uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia A. SA z siedzibą w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zniesienia dematerializacji wszystkich zdematerializowanych akcji spółki A. SA oraz wycofania ich z Alternatywnego Systemu Obrotu na rynku [...] organizowanego przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie w związku z informacją powziętą przez KNF. Podkreślono, że przedmiotowy wniosek Skarżącej wpłynął do UKNF w dniu 4 lutego 2019 r.. natomiast Komisja pismem z dnia 27 lutego 2019 r. wystosowała do Skarżącego pismo z informacją o konieczności analizy zebranego materiału dowodowego wraz ze wskazaniem nowego terminu zakończenia postępowania. Komisja w piśmie tym poinformowała także Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 kpa. Organ stwierdził, iż przepis art. 36 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 1 i 2 kpa). W zawiadomieniu, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa, organ podaje z urzędu przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Powyższy przepis nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia, (tak: A. Wróbel. Komentarz do art. 36 kpa). Przedmiotowe pismo (tj. pismo KNF z dnia 27 lutego 2019 r.), wbrew twierdzeniu Skarżącego, spełniło zatem wymogi z art. 36 § I kpa, gdyż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy organ zawiadamiał Skarżącego, podawał przyczyny zwłoki oraz wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. KNF wskazała, że błędne jest także stwierdzenie Skarżącego, iż " Dokonanie analizy materiału dowodowego nie może być przyczyną zwłoki pozwalająca na przedłużenie terminu załatwienia sprawy, gdyż terminowe dokonanie takiej analizy jest podstawowym obowiązkiem organu administracji; ". Skarżący zapomina bowiem o zasadzie określonej w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którą "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". Komisja wskazała zatem, że szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu "działania wnikliwego". Te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji (formuła: "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko"). Wnikliwe, a więc z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mających w tej mierze szczególne znaczenie zasady prawdy obiektywnej, ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie subsumpcja tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych jest obowiązkiem organu orzekającego (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex). Oznacza to, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, zatem już z tego wynika, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu tych jego wyznaczników w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania; wręcz niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ wskazał, iż Komisja, wbrew twierdzeniu Skarżącego, musiała dokonać wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a także wyjaśnić wszelkie wątpliwości w związku z powziętą informacją o zaskarżeniu Uchwały WZ z dnia [...] stycznia 2019 r. gdyż z tą uchwałą związany był wynik toczącego się przed KNF postępowania o zniesienie dematerializacji akcji spółki. Podkreślić należy, iż zasadniczym warunkiem wystąpienia przez spółkę do Komisji z wnioskiem o przywrócenie akcjom formy dokumentu jest podjęcie przez walne zgromadzenie akcjonariuszy uchwały o zniesieniu dematerializacji (art. 91 ust. 4 ustawy o ofercie). Dlatego też Komisja pismem z dnia 18 marca 2019 r. wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] o potwierdzenie powziętych przez nią informacji dotyczących zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Odpowiedź z sądu wraz z dokumentami wpłynęła do UKNF w dniu 2 kwietnia 2019 r. Komisja była zobowiązana do ich analizy, dlatego też pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. poinformowała Skarżącą, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy zakończenie postępowania planowane jest w maju 2019 r. Komisja przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, ponowię wystąpiła do sądu o udzielenie informacji w zakresie stanu postępowania toczącego się przed sądem w sprawie uchylenia Uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Komisja postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przywrócenie akcjom spółki formy dokumentu, wydała w dniu [...] kwietnia 2019 r. Ze względu na konieczność analizy dokumentów i dokładnego wyjaśnienia sprawy nie można uznać, że Komisja przewlekle prowadziła postępowanie czy że nie dokonywała żadnych czynności od momentu wpłynięcia wniosku Skarżącego (tj. od dnia 4 lutego 2019 r.) aż do wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak też od wpłynięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tj. od 15 maja 2019 r.) do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Z tych względów KNF wniosła o oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. W tym miejscu należy stwierdzić, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie uważa się konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na przywrócenie akcjom spółki A. S.A. z siedzibą w K. formy dokumentu (zniesienie dematerializacji akcji). Sąd stwierdza, że Skarżąca w dniu 4 lutego 2019 r. (data wpływu do UKNF) złożyła wniosek do organu o udzielenie zezwolenia na przywrócenie akcjom formy dokumentu na podstawie art. ustawy o ofercie. W dniu 27 lutego 2019 r. KNF wysyłała do Skarżącego pismo zawierające informację o przedłużeniu postępowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy, o czym Skarżąca był informowana w ww. piśmie, była konieczność analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Następnie pismem z dnia 18 marca 2019 r. KNF wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o potwierdzenie informacji dotyczących toczącego się przed tym sądem postępowania w sprawie zaskarżenia uchwały NWZ A. SA oraz wskazanie, na jakim etapie znajduje się to postępowanie. W dniu 1 kwietnia 2019 r. do UKNF wpłynęło pismo Skarżącego zawierające wniosek o niezwłoczne wydanie decyzji o zgodzie KNF na zniesienie dematerializacji akcji A. SA. W dniu 2 kwietnia 2019 r. do UKNF wpłynęła odpowiedź (wraz z załącznikami: postanowieniem sądu z dnia [...] marca 2019 r. oraz pozwem w przedmiocie uchylenia uchwały WZA spółki A. SA) z sądu na zapytanie KNF z dnia 18 marca 2019 r. Następnie w dniu 15 kwietnia 2019 r. do UKNF, na podstawie art. 37 kpa. wpłynęło ponaglenie Skarżącego, na niezałatwienie sprawy w terminie. Komisja pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. poinformowała Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § I kpa, a następnie pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. ponownie wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy od postanowienia sądu z dnia [...] marca 2019 r. zostało złożone zażalenie. Komisja postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie dematerializacji akcji wydała w dniu [...] kwietnia 2019 r. W dniu 7 maja 2019 r. do UKNF wpłynęło pismo z sądu z informacją, że postanowienie sądu z dnia [...] marca 2019 r. nie zostało zaskarżone i jest prawomocne oraz, że w sprawie wniesiono odpowiedź na pozew i sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu. Od postanowienia KNF z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z obszernymi załącznikami, który wpłynął do UKNF w dniu 15 maja 2019 r. Następnie Komisja pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. poinformowała skarżącego, że termin rozpatrzenia sprawy przypadnie na lipiec 2019 r. ze względu na jej stopień skomplikowania, a także poinformowała Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 kpa. Skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. Komisja w dniu 30 lipca 2019 r. wydała postanowienie, którym utrzymała w mocy wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika zatem, że postępowanie administracyjne prowadzone było bez zbędnej zwłoki jednak organ musiał dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wynik tej analizy doprowadził organ do słusznego zdaniem Sądu wniosku o konieczności zawieszenia postępowania. W związku z powyższym zdaniem Sądu działania organu zmierzały do uzupełnienia potrzebnej dokumentacji, dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy ( postępowanie przed Sądem Okręgowym w [...]). Tym samym w ocenie Sądu nie można uznać, że czynności prowadzone przez KNF miały charakter pozorny i nie wynikały z istoty sprawy. Po zbadaniu całokształtu prowadzonego przez organ postępowania Sąd doszedł do przekonania, że KNF nie prowadziła postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony w sposób przewlekły. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi