II SA/Wa 2473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. 1. Zarząd Dzielnicy [...] (zwany dalej: "Zarządem Dzielnicy") [...] lipca 2019r. w uchwale nr [...] odmówił zakwalifikowania P. D. (zwany dalej: "Skarżącym") do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...]. W podstawie prawnej powołano m.in. § 24 ust. 1 i § 39 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm., zwana dalej: "Uchwałą z 2009r."). W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu ww. lokalu, którego był najemcą. Umowę najmu wypowiedziano ze skutkiem na 30 kwietnia 2014r., z uwagi na zwłokę w opłatach czynszu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego ww. lokalu, wyjaśniając, że zadłużenie powstało z powodu pogorszenia się sytuacji materialnej i zdrowotnej. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] pismem z 14 marca 2019r. potwierdził, że ustała przyczyna, z powodu której rozwiązano umowę najmu, ale nie potwierdził, że Skarżący nieprzerwanie zamieszkuje w ww. lokalu. Wobec nieruchomości, do której należy lokal zgłoszono roszczenia byłych właścicieli hipotecznych lub ich spadkobierców i toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zarząd Dzielnicy w związku z tym uznał, że Skarżący nie spełnia kryterium z § 39 ust. 1 pkt 2 Uchwały z 2009r., bo nie zamieszkuje nieprzerwanie w ww. lokalu. 2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę z [...] lipca 2019r., kwestionując w szczególności ustalenie Zarządu Dzielnicy o braku nieprzerwanego zamieszkiwania przez Skarżącego w lokalu i naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 24 ust. 1 i § 39 ust. 1 Uchwały z 2009r. Skarżący podkreślił, że jest osobą schorowaną, rzadko opuszcza lokal, a dłuższe okresy nieobecności w lokalu wiążą się z pobytami w szpitalach. Zwrócił też uwagę na treść art. 4 ustawy o ochronie lokatorów i wskazał, że organ uchyla się od zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb mieszkaniowych Skarżącego. 3. Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Sąd miał więc obowiązek zbadać czy zaskarżony akt administracji publicznej podlega kontroli Sądu administracyjnego. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i złożono ją w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi w sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2019r. nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia ze Skarżącym umowy najmu ww. lokalu. Sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowano w ustawie z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018r., poz. 1234 ze zm., zwana dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina w celu realizacji zadań z art. 4 ww. ustawy może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08, (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunków do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W sprawie wniosek Skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Skarżący zwrócił się o ponowne zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego - który Skarżący wcześniej zajmował. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił m.in. § 39 Uchwały z 2009r., zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej, zdrowotnej lub rodzinnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 Uchwały z 2009r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 931/13 (dostępny na www.nsa.gov.pl), wskazując, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. [...], złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta [...]. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznaje, że złożona przez Skarżącego skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt pierwszy postanowienia). Orzeczenie z punktu drugiego sentencji postanowienia ma umocowanie w art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.