II SAB/Wa 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] października 2018 r. zwróciło się P. S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 1990 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i premii (w tym za rok poprzedni) wypłaconych w 2016, 2017 i 2018 r. "wszystkim poszczególnym" członkom zarządu P. W piśmie z 7 listopada 2018 r. P. S.A. poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych, a w konsekwencji, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W dniu 14 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem Spółki) skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziło, że P. S.A. (narodowe linie lotnicze) jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, dysponuje majątkiem publicznym, a ponadto wykonuje zadnia publiczne, a zatem w świetle art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacje o wynagrodzeniach i premii członków zarządu (osób publicznych) stanowi informację publiczną. Z akt sprawy wynika, że Spółka, po otrzymaniu skargi, ponownie poinformowała Stowarzyszenie, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz wyjaśniła, że członkowie jej zarządu są wynagradzani zgodnie z przepisami ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1202), które zostały uszczegółowione w uchwale Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. S.A. z [...] grudnia 2016 r. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń Członków Zarządu Spółki oraz w uchwale Rady Nadzorczej z [...] lutego 2017r. P. S.A. z siedzibą w [...] w piśmie z 18 lipca 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi P.S.A. podniosła, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale przedsiębiorcą i dlatego jej "czynności" "nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Wyjaśniła, że obecnie jest jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa - posiada jedynego akcjonariusza, którym jest [...] S.A. z siedzibą w [...], Skarb Państwa nie posiada żadnych akcji w kapitale zakładowym spółki (również w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej [...] była spółką dominującą w P.), nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych (zajmuje się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej nastawionej na zysk). P. S.A. uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmie w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie poinformuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie zarzuciło P. S.A. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i premii wypłaconych w 2016, 2017 i 2018 r. członkom zarządu P. Argumentowało, m. in, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Spółka stwierdziła, że nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych (zajmuje się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej nastawionej na zysk). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3288/15). Zatem spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17). Nie jest więc prawidłowe stanowisko, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 413/17). Można przytoczyć ponadto orzeczenia sądów administracyjnych I instancji, w których wyrażano takie stanowisko. Np. w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 413/19 Sąd stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przesłanka gospodarowania majątkiem publicznym jest autonomiczna względem wykonywania zadań publicznych dla uznania podmiotu za zobowiązany do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. Irrelewantne prawnie pozostaje przy tym to, że zobowiązany podmiot jest spółką prawa handlowego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 10/19, w którym Sąd stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych jest wystarczającą przesłanką istnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej). Należy podkreślić, że wykonywanie zadań publicznych nie należy wyłącznie do podmiotów prawa publicznego i nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Znana jest praktyka powierzania zadań publicznych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Wówczas wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, nie władczych. Wykonywanie zadania publicznego przez podmiot prawa prywatnego (np. spółkę prawa handlowego) nie powoduje, że samo zadanie przestaje mieć charakter publiczny, jak również nie oznacza, co oczywiste, przejścia podmiotu wykonującego zadanie do sektora podmiotów prawa publicznego (zob. Wyrok SN - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt III SK 44/2011). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma definicji pojęcia "zadań publicznych". Podstawową wytyczną służącą wyjaśnieniu znaczenia tego pojęcia powinno być zatem odwołanie się do języka naturalnego. W języku polskim "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich (Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 1996). Należałoby zatem przyjąć, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa. Tak też rozumie się to pojęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. I OSK 921/18 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05, OSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63) podkreślił, że: "wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania publiczne. Do określenia zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej o podmiotach, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, niebędących podmiotami władzy publicznej, konieczne jest wobec tego określenie, jakie działania danego podmiotu realizowane są jako zadania publiczne. P. jest obecnie spółką akcyjną, a więc podmiotem prawa handlowego (prywatnego). Jedynym akcjonariuszem tej spółki jest inna spółka akcyjna - [...], której wszystkie akcje należą do Skarbu Państwa. W ustawie z 3 stycznia 1946r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego P. (reaktywującej [...]) postanowiono, że "[...]" jest prowadzony według zasad gospodarki handlowej z uwzględnieniem potrzeb Państwa oraz interesów życia społecznego i gospodarczego (art. 5 ust. 1). Również ustawa z 3 grudnia 1884 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. stanowiła, że przedsiębiorstwo państwowe P., jest przedsiębiorstwem transportowym, służącym zaspokajaniu potrzeb przewozowych gospodarki narodowej i ludności w krajowej i międzynarodowej komunikacji lotniczej (art. 1). P. jako przedsiębiorstwo państwowe został sprywatyzowany mocą ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o przekształceniu własnościowym przedsiębiorstwa państwowego P., w drodze przekształcenia "[...]" w spółkę, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. [...] stał się jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Ostatni etap przekształceń P. SA to przejęcie jej przez wspomnianą spółkę [...]. Nie sposób nie zauważyć, że te przekształcenia [...] dotyczyły jedynie jego statusu prawnego. Natomiast nie obejmowały i nie wpływały na charakter i zakres jego działalności. P. jest jedynym polskim, narodowym przewoźnikiem w dziedzinie transportu lotniczego, co wynika już z nazwy tego podmiotu. Działalność [...] służy ogółowi, [...] zaspokaja potrzeby wszystkich zainteresowanych i przez to ma bardzo istotne znaczenie dla społeczeństwa i dla państwa, (które do niedawna uczestniczyło w wykonywaniu tych zadań). Potwierdzeniem tego zapatrywania jest umieszczenie [...] w aktualnie obowiązującym wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (poz. [...]), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (art. 31 ust. 2). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy upoważniającej wynika, że kryterium wskazującym spółki, które mają istotne znaczenie dla gospodarki państwa, nie było dysponowanie mieniem publicznym, a przedmiot i skala prowadzonej działalności, udział danej spółki w rynku (m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 292/17). Z tego punktu widzenia spółka P. niewątpliwie nie jest typową, zwykłą spółką prawa prywatnego, prowadzącą działalność wyłącznie w wąsko rozumianym w interesie swoich akcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 413/19 wypowiadając się na temat Spółki, której wyłącznymi udziałowcami są podmioty publiczne, jako podmiotu o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, (posiłkując się wyrokami NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2850/17), że w takiej sytuacji nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego, a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej Ze względów celowościowych zasadne jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie i "regulacji europejskiej" widoczne jest dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Zdaniem Sądu, wskazówką oceny charakteru działalności [...] powinien być również fakt, że [...] jako spółka z udziałem kapitałowym Skarbu Państwa korzystała w ostatnich latach z wielomilionowej, bezzwrotnej pomocy publicznej, udzielanej przez państwo. Obecnie zaś z ekonomicznego punktu widzenia jest dalej "własnością" państwa, jako że jej "właścicielem" jest spółka akcyjna ([...]), która jest z kolei "własnością" Skarbu Państwa. W istocie więc mamy w tym przypadku do czynienia z czymś, co określa się jako "zasłona korporacyjna", z konstrukcją, w ramach której za podmiotem o charakterze prywatnoprawnym (spółką prawa handlowego) kryje się majątek publiczny. Według Sądu te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że P. SA jest w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, co oczywiste, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne jest informacją publiczną. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 2d i pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zalicza do informacji publicznej m. in. informacje o organach i osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o ich kompetencjach i informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na tej podstawie należałoby przyjąć, że informacje o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje w zarządzie podmiotu wykonującego zadania publiczne mieści się w pojęciu informacji publicznej. Można tę informację zakwalifikować również jako informację o zasadach funkcjonowania takiego podmiotu. Chodzi bowiem o funkcjonowanie podmiotu zarówno w relacjach zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Zasady ustalania wynagrodzeń, szczególnie wynagrodzeń osób pełniących funkcję organu zarządzającego lub członka organu zarządzającego są niewątpliwie elementem zasad funkcjonowania tego podmiotu. Fakt, że chodzi o wynagrodzenie pracowników może mieć jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności P. S.A w tej sprawie. Bezczynność w sprawie dotyczącej informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że P. S.A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] października 2018 r. Zdaniem Sądu bezczynność Spółki w tej sprawie nie jest rażąca, wyniknęła bowiem z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.