II OSK 482/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/17 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz E. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1275/17, po rozpoznaniu skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, w punkcie 1 sentencji stwierdził nieważność § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje przyjmowania odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a w punkcie 2 zasądził od gminy [...] na rzecz skarżącej E. J. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych naruszyła w stopniu istotnym art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2422 ze zm.) – dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości w gminach" w zakresie, w jakim nie przewidziała przyjmowania odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a tym samym, że w tym zakresie koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżone wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca E. J., kwestionując uchwałę w części, tj. w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, z uwagi na brak uwzględnienia odpadów zielonych w katalogu odpadów przyjmowanych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów, nie wskazała wbrew temu, co twierdzi Sąd Wojewódzki, w jaki sposób przyjęte przez Gminę rozwiązanie w zakresie zbierania odpadów zielonych, narusza jej interes. Pełnomocnik Gminy wskazał, że zadaniem Gminy było stworzenie takiego mechanizmu, który umożliwia zorganizowane usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w sposób odpowiedni dla środowiska, uwzględniając przy tym zbiorowe potrzeby gminnej społeczności i z tego zadania Gmina [...] w pełni się wywiązała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W jej ocenie zaskarżony wyrok jest prawidłowy, zaś uchwała narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji skarga kasacyjna powinna podlegać oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami oraz tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g."- oraz art. 6r. ust. 3, ustawy o utrzymaniu czystości. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na uchwałę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, gdyż podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem (naruszenie obiektywnego porządku prawnego) i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, ponieważ jako mieszkanka gminy [...] jest ona zobowiązana ex lege do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że przepis § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, z uwagi na to, że nie przewiduje odbierania odpadów zielonych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jest sprzeczny z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Zaznaczyć trzeba, że ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie zawiera definicji legalnej "odpadów", odsyłając w tej kwestii (art. 1a), do definicji "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 21z późń. zm.) - zwana dalej: "ustawą o odpadach". Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach pod pojęciem odpadów komunalnych należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Natomiast odpady zielone zostały zdefiniowane, jako odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów (art. 3 pakt 12). W konsekwencji uznać trzeba, że odpady zielone są odpadami komunalnymi, a postanowienia uchwały, którą gmina reguluje wysokość opłat związanych z odbiorem odpadów komunalnych jak i zasady odbioru odpadów komunalnych, powinny dotyczyć również odpadów zielonych. W myśl art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości w gminie w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zgodnie z art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Podkreślić trzeba, że ustawa o utrzymaniu czystości w gminie, w art. 6r. ust. 3b dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza. Uzasadniając skargę kasacyjną strona skarżaca kasacyjnie argumentuje, że nie ma konieczności przyjmowania odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, skoro w okresie od kwietnia do października, odpady te są odbierane (co nie bez znaczenia - w ograniczonej ilości), bezpośrednio sprzed domów mieszkańców [...]. Trzeba jednak zgodzić się z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że ustawa przewiduje po stronie gminy dwa niezależne od siebie podstawowe obowiązki w zakresie gospodarki odpadami. Po pierwsze ma być ich odbieranie sprzed poszczególnych posesji (art. 6c ust. 1) oraz po drugie ma być ich przyjmowanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Nie można zatem zaakceptować tezy, że wypełnianie jednego obowiązku ustawowego zwalniało z konieczności wypełniania drugiego. Skoro gospodarka odpadami zielonymi ma odbywać się dwutorowo - przez odbieranie ich sprzed domów mieszkańców i przyjmowanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych - to nie można podzielić stanowiska, że skoro odpady zielone są (przez kilka miesięcy, z częstotliwością co dwa tygodnie i z ograniczeniami ilościowymi), odbierane sprzed domów, to nie ma obowiązku przyjmowania ich w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Te dwa tryby odbioru odpadów zielonych, jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, są od siebie niezależne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że odbieranie odpadów zielonych odbywa się jedynie przez kilka miesięcy w roku i z ograniczeniami ilościowymi. Tym bardziej zatem konieczne staje się umożliwienie mieszkańcom [...] pozostawiania odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, aby mogli w sposób należyty postępować z odpadami zielonymi poza okresem, kiedy są one odbierane sprzed posesji, lub jeśli wytworzą je w ilości większej niż sezonowo odbierana. To stanowisko ma również znaczenie z punktu widzenia celu ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, zwłaszcza w kontekście istotnych zmian dokonanych ustawą nowelizującą, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2013 r. Ratio legis tej nowelizacji jest dążenie do wyeliminowania niewłaściwego postępowania z odpadami (ich wyrzucania w miejscach do tego nieprzeznaczonych), poprzez umożliwienie obywatelom przekazywania gminom dowolnych ilości odpadów w zamian za ponoszoną opłatę. Przede wszystkim to ochronie środowiska przed tworzeniem nielegalnych wysypisk i podrzucaniem śmieci na przykład do lasów, czy wód, służy z jednej strony przewidziany w ustawie obowiązek odbierania odpadów sprzed domów mieszkalnych, drugiej zaś możliwość ich nieodpłatnego pozostawiania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto gdyby na gminie ciążył obowiązek odbioru wszystkich odpadów bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca, nie byłoby podstaw do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, gdyż wszystkie musiałaby odebrać (w sensie dosłownym) od mieszkańca gmina. Mało tego, wspomniany już art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gmnie wskazuje, że w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rada gminy określi szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z treści tego przepisu pośrednio wynika zatem, że opłata jest pobierana w zamian za odbieranie odpadów komunalnych i ich zagospodarowanie. Polega to na odbieraniu odpadów od właściciela, ale też następuje poprzez świadczenie usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut skarżacej kasacyjnie, że przyjmowanie odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych zwiększyłoby koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami w Gminie [...]. Zresztą czynienie oszczędności budżetowych nie powinno odbywać są poprzez tworzenie przepisów prawa lokalnego sprzecznych z normami prawa powszechnie obowiązującego (ustawowymi). Mając na uwadze powyższe uwagi i analizy nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi o uprawnieniach orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu z art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie. Uwzględniając skargę na tego typu akt, sąd administracyjny w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, gdyż określa wyłącznie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, gdy uzna, że skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, należy uwzględnić. Do naruszenia tego przepisu dojdzie zatem, jeśli Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę. W konsekwencji uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. za nieusprawiedliwiony. Do wzruszenia zaskarżonego wyroku nie może doprowadzić również argument sprowadzający się do twierdzenia, że nawet jeśli analizowana uchwała jest sprzeczna z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie to nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż sprzeczność ta jest nieistotna. Pozbawienie mieszkańców, w drodze uchwały rady gminy, korzystania z prawa przyznanego im przez ustawę w postaci możliwości pozostawiania odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w ramach uiszczanej opłaty za gospodarowanie odpadami – stanowi istotne naruszenie prawa. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, z motywów zaskarżonego wyroku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Sąd Wojewódzki przyjął, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], poprzez brak zagwarantowania przyjmownia w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych odpadów zielonych, nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie, co stanowi istotne naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.