II SA/Ol 860/19

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Urzędu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]"; 2) zasądza od Urzędu na rzecz J. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat K.B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu J. G. z urzędu. Decyzją z dnia "[...]" Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 5 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690, dalej: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]" odmawiającą stronie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (organ) decyzją z dnia "[...]" odmówił J. G. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. J. G. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść art. 2 i art. 5 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, organ wskazał, że J. G. we wniosku o przyznanie przedmiotowego statusu wskazał, że był założycielem NSZZ "Solidarność" w Przedsiębiorstwie A. Następnie z inicjatywy wnioskodawcy oraz J. Z. i innych założono Związek w jednostce nadrzędnej, tj. Przedsiębiorstwie B. Ponadto wskazał, że był Przewodniczącym Komisji Założycielskiej w Przedsiębiorstwie B. Po wprowadzeniu stanu wojennego miał nie zaprzestać działalności "solidarnościowej", często wożąc ulotki z "[...]" do "[...]", a potem dalej do "[...]". Z powodu swojej działalności był przesłuchiwany pod kątem podejmowanych działań oraz dokonywano rewizji w jego mieszkaniu. Organ wskazał, że mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 4 stycznia 2019 r., wystąpiono z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, który pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. poinformował, iż w wyniku przeprowadzonej kwerendy w archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej nie odnaleziono żadnych dokumentów w oparciu, o które możliwe byłoby przygotowanie informacji o działalności opozycyjnej lub doznanych represjach, w okresie 1 stycznia 1956 – 4 czerwca 1989 r., dot. J. G. w rozumieniu ustawy o działaczach. Organ zauważył, że rozpoznając przedmiotową sprawę miał na uwadze oświadczenia świadków – R. J., S. B. oraz P. K. W swoich oświadczeniach wskazali, że posiadają wiedzę że J. G. prowadził działalność w okresie 1979-1992. W zakresie działalności prowadzonej przez stronę, ograniczyli się jednak do jej działalności w okresie 1980-1981 oraz pomocy udzielonej przez stronę innym osobom poszkodowanych przez służby bezpieczeństwa lub Milicję. Świadkowie wskazali dodatkowo, że J. G. był aresztowany oraz prześladowany choć w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na powyższe represje. Również oświadczenie J. T., złożone do akt sprawy wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie daje podstaw do uznania, iż wnioskodawca w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi prowadził działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Oświadczenie J. T. dotyczy w głównej mirze okresu, kiedy Solidarność była legalną organizacją związkową. Świadek co do działalności strony po ogłoszeniu stanu wojennego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że od strony dostawał materiały o charakterze antykomunistycznym oraz wskazał, iż "SB była bardzo aktywna, średnio dwa razy w miesiącu była rewizja w domach u mnie oraz J. G. Musieliśmy na wezwania chodzić na Komendę MO w "[...]", na przesłuchania kilkugodzinne". Organ stwierdził również, wnioskodawca miał mieć orzeczony wyrok w "[...]", w związku z prowadzoną działalnością. Mając powyższe na uwadze, w celu zweryfikowania przedstawionych informacji zwrócono się do wnioskodawcy z prośbą o przesłanie odpowiednich środków dowodowych. W odpowiedzi Urząd otrzymał pismo wnioskodawcy z Sądu Rejonowego Wydział Karny informujące, że dokonano sprawdzenia skorowidzów spraw karnych z lat 1981-1989. Została odnaleziona jedna sygnatura akt "[...]", akta jednak zostały wybrakowane w 2000 r. i nie ma możliwości wglądu do wyroku. Reasumując organ wskazał, że w jego ocenie materiał dowodowy nie potwierdza spełnienia przez stronę warunków, które mogłyby stanowić o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu z dnia "[...]" J. G. wskazał, że prowadził zorganizowaną działalność antykomunistyczną, co potwierdzają świadkowie. Dokumentacja o działalności na rzecz wolnej i niepodległej Polski została zniszczona przez ówczesne władze, na co nie miał wpływu. Również inne dokumenty dotyczącego jego działalności zostały zniszczone przez SB lub milicję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Do okresu wspomnianych 12 miesięcy nie wlicza się okresów działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego lub niezależnego ruchu studenckiego, prowadzonej w okresie od dnia 31 sierpnia 1980 r. do dnia 12 grudnia 1981 r. (art. 2 ust. 2 ustawy). Natomiast osobą represjonowaną z powodów politycznych, w myśl art. 3 ustawy, jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r.: 1) przebywała w: a) więzieniu lub innym miejscu odosobnienia na terytorium Polski na mocy wyroku wydanego w latach 1956-1989 albo bez wyroku jednorazowo przez okres dłuższy niż 48 godzin lub wielokrotnie przez łączny okres dłuższy niż 30 dni, za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, b) ośrodku odosobnienia na podstawie art. 42 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. poz. 154, z 1982 r. poz. 18, z 1989 r. poz. 178 oraz z 2011 r. poz. 342) za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce; 2) przez okres powyżej 30 dni pełniła zasadniczą służbę wojskową lub czynną służbę wojskową w ramach ćwiczeń wojskowych, do której odbycia została powołana z przyczyn politycznych za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce; 3) brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym: a) na skutek działania, w tym niejawnego, wojska, milicji lub organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 oraz z 2018 r. poz. 5 i 369), zwanych dalej "organami bezpieczeństwa państwa", poniosła śmierć, doznała uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia na okres dłuższy niż 7 dni, b) była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa i podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia, c) była pozbawiona możliwości wykonywania swojego zawodu, d) została z nią rozwiązana umowa o pracę, e) została relegowana z uczelni wyższej lub innej szkoły, f) była objęta zakazem publikacji przez Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk, wojewódzki lub miejski urząd kontroli prasy, publikacji i widowisk albo Główny Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk lub okręgowy urząd kontroli publikacji i widowisk przez okres dłuższy niż jeden rok; 4) była poszukiwana listem gończym, oskarżona lub skazana za popełnienie przestępstwa lub wielokrotnie skazywana za popełnienie wykroczenia, za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (pkt 1) i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (pkt 2). Z treści przepisów wynika, że status działacza opozycji antykomunistycznej przyznany może zostać wyłącznie osobie, która w okresie wskazanym w art. 2 ustawy prowadziła działalność w warunkach i celu określonym w ustawie. Natomiast za osobę represjonowaną może być uznana jedynie taka osoba, która spotkała się z dolegliwościami wymienionymi w art. 3 ustawy i tylko wówczas, gdy nastąpiło to z powodów politycznych. Żadne inne zdarzenia nie mogą być uznane za represję w rozumieniu tej ustawy, choćby w subiektywnej ocenie osoby poszkodowanej stanowiły dużą dolegliwość (por. wyr. WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Lu 806/17, WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Po 742/16, CBOSA). Podnieść również należy, że status "działacza opozycji antykomunistycznej" lub "osoby represjonowanej z powodów politycznych" może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym warunki określone wprost przez ustawodawcę odpowiednio w art. 2 oraz art. 3 ustawy. Dlatego też sama działalność w strukturach opozycyjnych nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania osoby za działacza opozycji lub osoby represjonowanej. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem kwestii, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie skarżący spełnił ustawowe przesłanki dla wnioskowanego przez siebie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Taką okolicznością, która w ocenie skarżącego uzasadnia jego wniosek o przyznanie tego statusu ma być fakt, że w okresie PRL był działaczem "Solidarności" i wielokrotnie podlegał represjom, był szykanowany i nękany przez pracowników służb ówczesnego sytemu. Odmawiając stronie skarżącej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych organ wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza antykomunistycznej działalności strony określonej powołaną ustawą. W ocenie organu, materiał ten nie pozwala stwierdzić, że strona prowadziła działalność opozycyjną, jak również by podlegała represjom, o których mowa w ustawie. Zdaniem Sądu ocena ta jest przedwczesna. W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że poddanie przez ustawodawcę postępowania w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej reżimowi procedury administracyjnej nakłada na organ - zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ponadto, ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Powyższy przepis wyraźnie nakazuje, aby organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty oraz dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ powinien tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji administracyjnej mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., albowiem organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z zeznań świadka P. K. (k. 38 akt admin.) wynika, że skarżący był dość często przetrzymywany w komendzie milicji ponad 48 godzin. Świadek S. B. zeznał (k. 40 akt admin.), że skarżący był internowany za znalezione w jego domu materiały antykomunistyczne i został wypuszczony po trzech dniach. Minimalny okres pozbawienia wolności zawsze wynosił minimum 62 godziny. Powyższe okoliczności wymagają wyjaśnienia w świetle treści art. 3 pkt 1a ustawy. W przypadku zeznań świadków, którzy kategorycznie relacjonują określone zdarzenia nie można poprzestać na oświadczeniu świadka złożonym na piśmie, aby odmówić mocy dowodowej temu dowodowi, lecz konieczne jest przesłuchanie świadka według reguł określonych w procedurze administracyjnej, ponieważ w toku bezpośredniego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, w drodze zadawania pytań i odpowiedzi, organ może uzyskać wiedzę umożliwiającą ocenę wiarygodności twierdzeń świadka. Stosownie do art. 50 § 3 k.p.a. w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody (należy mieć bowiem na uwadze, że osobowe źródła dowodowe dotyczące okoliczności faktycznych relewantnych w sprawie są już starsze, niełatwo im precyzyjnie formułować myśli i jednoznacznie wyrażać stanowisko), organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu. Obowiązkiem organu, w okolicznościach tej sprawy było zatem rozważenie możliwości przesłuchania świadków. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w kontekście art. 3 pkt 1 lit. a) w zakresie "(...) bez wyroku jednorazowo przez okres dłuższy niż 48 godzin (...)". Ponadto, nadal niewyjaśnioną, a istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy jest okoliczność pozbawienia skarżącego wolności wyrokiem sądowym. Skarżący wskazał, że został pozbawiony wolności za posiadanie materiałów antykomunistycznych. Natomiast organ, odnosząc się do powyższej okoliczności, jedynie lakonicznie stwierdza, że otrzymał pismo wnioskodawcy z Sądu Rejonowego Wydział Karny informujące, że dokonano sprawdzenia skorowidzów spraw karnych z lat 1981-1989. Została odnaleziona jedna sygnatura akt "[...]", akta jednak zostały wybrakowane w 2000 r. i nie ma możliwości wglądu do wyroku. Tymczasem obowiązkiem organu było ustalenie (chociażby po karcie karnej) za jakie przestępstwo został skazany skarżący i jaka była kwalifikacja prawna popełnionego czynu, na jaki okres został pozbawiony wolności, co nie pozostaje bez wpływu w kontekście art. 3 pkt 4 w części " była (...) oskarżona lub skazana za popełnienie przestępstwa lub wielokrotnie skazywana za popełnienie wykroczenia, za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce". Reasumując należy stwierdzić, że zaniechanie przeprowadzenia i oceny wszystkich dowodów wskazanych przez stronę, które mogły mieć związek ze sprawą świadczy o tym, że organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób wszechstronny. W takiej sytuacji uznać należy, że odmowa przyznania wnioskowanego statusu jako działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych - była przedwczesna. Organ dopiero po przeprowadzeniu wszystkich dowodów, jakie miał do dyspozycji i weryfikacji wyjaśnień strony może podjąć decyzję, czy wskazywane przez stronę działania dają prawo do skutecznego ubiegania się o wnioskowane uprawnienia. Powyższe dowodzi, że organ naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które nakładają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania obligują zaś sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, na mocy art. 250 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić cały materiał dowodowy, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami.