II OSK 516/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 91/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Województwa [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 91/17, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...], nr [...], z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, w punkcie I sentencji stwierdził nieważność załącznika nr 1 do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w zakresie: § 4 ust. 3d, § 11 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 1 pkt 1-4, § 19 ust. 1 pkt 8, § 19 ust. 2 pkt 1-5, § 19 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 4 pkt 9, § 20 ust. 1; w punkcie II sentencji stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie; w punkcie III sentencji zasądził od Sejmiku Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Gmina [...] zaskarżyła uchwałę Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego kwestionując ją w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to rażące i istotne naruszenie następujących przepisów: 1. art. 21 ust. 2 pkt 24 lit a w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 353), w zw. z § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2010 r. w sprawie wzoru oraz zawartości i układu publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 186, poz. 1249), poprzez ich niezastosowanie i nie udostępnienie projektu zaskarżonego aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit u ustawy; 2. art. 19 ust. 6b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie zaskarżonego aktu bez zaopiniowania jego projektu przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; 3. art. 20 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i wyznaczenie na terenie Gminy [...] obszarów zakazu zlokalizowania nowych obiektów budowlanych oznaczonych, jako "BKIV - strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych - tereny wyłączone z zabudowy" (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit d oraz § 12 pkt 4 lit e - 1 załącznika do zaskarżonego aktu), pomimo nie wyznaczenia na podstawie zaskarżonego aktu granic stref ochrony krajobrazów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, zaś jak wynika z art. 17 ust. 1a ustawy - takie zakazy mogą być wprowadzone wyłącznie w sytuacji wyznaczenia takich stref, których nie wyznaczono w zaskarżonym akcie; 4. art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i wprowadzenie w § 18 i 19 zakazów nieprzewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji uznanie, że katalog możliwych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter katalogu otwartego, pomimo tego, że ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "w szczególności"; 5. § 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. Nr [...]; poz. [...]) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i określenie w zaskarżonym akcie zakazu lokalizacji nowych składowisk odpadów oraz zakazu lokalizacji obiektów, w których mogłaby się odbywać utylizacja odpadów przemysłowych, gromadzenie substancji toksycznych, odpadów chemicznych lub wybuchowych, poza zakresem zakazów określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego; 6. art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego aktu bez uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p."; 7. art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie w zaskarżonym akcie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem, które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, obowiązują w danej strefie. Mając na uwadze wskazane zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten zgodził się z zarzutami strony skarżącej, że uchwalając zakwestionowany akt Sejmik Województwa [...] dopuścił się szeregu naruszeń prawa, z tym że nie wszystkie z nich mają charakter istotnych. Omawiając zarzuty skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do treści art. 38a u.p.z.p., który wszedł w życie 11 września 2015 r. dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Natomiast zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony dla (...) parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem szeregu elementów, w tym 1) charakterystyki i oceny stanu przyrody; 2) identyfikacji i oceny istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych; 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony; 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego; 6) wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy i co jest niesporne, uchwalając oceniany akt organ samorządu województwa nie zastosował się do przytoczonego, ustawowego obowiązku. Już ta tylko okoliczność musiała, zdaniem Sądu meriti, doprowadzić do eliminacji skarżonego aktu z obrotu prawnego. Jak pisze autor odpowiedzi na skargę (k. 25 akt sądowych), ponieważ audyt krajobrazowy nie został jeszcze opracowany przez urząd marszałkowski, plan ochrony nie zawiera jego wyników. Jak wskazuje strona przeciwna, ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. określił, że sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd, zdaniem sejmiku, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie było. Z poglądem tym nie zgodził się Sąd pierwszej instancji. Jego zdaniem ustawodawca, wprowadzając w przytoczonym przepisie (art. 20 ustawy o ochronie przyrody) wymóg uwzględnienia audytu w uchwałach podjętych w sprawie form ochrony parku krajobrazowego, nie zwolnił z niego planów będących w opracowaniu. W konsekwencji brak takiego "wyłączenia" w ustawie nie daje organowi samorządu województwa uprawnienia do rezygnacji z tego normatywnego obowiązku. Zatem w obowiązującym stanie prawnym istnieje konieczność poprzedzenia uchwały dotyczącej form ochrony parku krajobrazowego przeprowadzeniem audytu krajobrazowego, a następnie uwzględnienie jego wyników w uchwalanym akcie. Na poparcie przedstawionej tezy Sąd Wojewódzki podał, że art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca dostrzegł problem i określił brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, zdaniem Sądu meriti, że celowo nie odniósł tego do planów ochrony parków krajobrazowych. Sąd zwrócił także uwagę, że ustawodawca nałożył na organ obowiązek uwzględnienia audytu krajobrazowego w planie ochrony parku, to ani etap uchwalania, w jakim znajduje się konkretny projekt uchwały, ani ustawowa możliwość dłuższego w czasie opracowywania audytu, nie mogą zwolnić organu z wykonania normatywnego obowiązku. Sąd pierwszej instancji uznał, że dotychczasowe argumenty mają również pełne zastosowanie do kwestii pominięcia przez Sejmik w toku procedowania, uzyskania opinii o projektowanym akcie przez konserwatora zabytków. Co prawda Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że opinia nie jest dla organu wiążąca, ale nie zmienia to faktu, że taki dokument musi znajdować się w aktach sprawy i że jest to naruszenie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, o charakterze istotnym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że [...] września 2012 r., w zw. z poinformowaniem o możliwości złożenia wniosków do sporządzanego planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] wniósł szereg uwag, bowiem złożenie uwag nie może być uznane za równoważne z opinią. Jak wskazał Sąd meriti, ustawodawca nakazując opiniowanie projektu niewątpliwie miał na uwadze konieczność dostatecznej opieki nad zabytkami podlegającymi ochronie, na terenie objętym uchwałą. Mając zaś na względzie charakter prawny opinii, wskazać należy, że doradztwo wyspecjalizowanego organu w procedurze uchwalania aktu może być bardzo cenne dla ustanowienia prawidłowej ochrony zabytków na terenie parku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za nieistotne naruszenie prawa, niedające samodzielnej podstawy do eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego należy uznać nieumieszczenie projektu planu ochrony w publicznym wykazie. Nie podzielił sąd poglądu organu, że czynność ta, (co do zasady) może być wykonana po podjęciu uchwały, bo ustawodawca mówi o projekcie uchwały, a nie akcie już uchwalonym. Nie mniej stwierdzona w tym postępowaniu możliwość zapoznania się z projektem aktu przez społeczeństwo w inny sposób, spowodowała, że sam brak umieszczenia projektu w publicznym wykazie nie może być uznane za uchybienie o charakterze istotnym. Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozdziale 3 złącznika nr 1 do uchwały, zatytułowanym "Obszary realizacji działań ochronnych" w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwalono: BKIV strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych – tereny wyłączone z zabudowy. Przepis ten, w ocenie Sądu również jest niezgodny z prawem. Aby bowiem móc wprowadzić obostrzenia/zakazy wymienione w art. 17 ust. 1a, należy najpierw opracować audyt krajobrazowy, a dopiero na jego podstawie określić strefy granic stref ochrony krajobrazów ze wskazaniem zakazów obowiązujących w danej strefie. Jak wynika z treści uchwały, organ wprowadził do niej strefy pomimo braku audytu, a to zdaniem Sądu meriti prowadzi do wniosku, że strefy zostały przez organ wyznaczone w sposób dowolny, niezgodny z zasadami określonymi przez ustawowe przepisy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Zasadny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest także zarzut wprowadzenia zakazu w § 12 skarżonego aktu. Wskazany paragraf dotyczy zaleceń zakresów prac związanych z ochroną przyrody na obszarze parku. W p. 4 tego paragrafu napisano, że w strefie BKIV – strefa przeciwdziałania fragmentacji trenów otwartych – tereny wyłączone z zabudowy- należy wyłączyć z zabudowy tereny wymienione w kolejnych podpunktach. Podobna sytuacja dotyczy rozdziału 6 załącznika do uchwały w zakresie § 18 i § 19. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, użyte w uchwale sformułowania "należy wyłączyć z zabudowy", "nie dopuszcza się lokalizacji" stanowią w istocie zakazy, bowiem nie sposób inaczej odczytać użytych i przytoczonych sformułowań. Ma zatem w ocenie Sądu meriti rację strona skarżąca, że uchwała podjęta przez sejmik województwa w zakresie planu ochrony przyrody parku krajobrazowego nie może wprowadzać innych, niż określone w art. 17 ustawy zakazów, zatem w braku podstawy prawnej organ nie mógł wprowadzić zakazu farm wiatrowych, nowych składowisk odpadów, czy obiektów z utylizacją odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa [...]. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 38a u.p.z.p., który wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r., przez przyjęcie, że sporządzenie projektu planu winno być poprzedzone audytem krajobrazowym, pomimo braku przepisów wykonawczych w zakresie sporządzania audytów. Przepis ten zobowiązał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe przepisy dotyczące sporządzania audytów krajobrazowych. Do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa, ani też do dnia wydania zaskarżonego wyroku, rozporządzenie nie zostało wydane przez Radę Ministrów, nie została też podjęta uchwała przez Sejmik Województwa w sprawie przystąpienie do sporządzenia audytu krajobrazowego, a tym bardziej jego uchwalenia. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015, poz. 774), która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. ustawodawca określił, ze sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyt krajobrazowy w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Termin ten upływa we wrześniu 2018 r. Należy w tym momencie podkreślić, że do dnia złożenia niniejszego odwołania do NSA nie jest znana ostateczna treść rozporządzenia w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych określającego zakres i sposób przygotowania audytu, przez co sejmiki województw nie mogą nawet rozpocząć prac nad audytem krajobrazowym; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 6b ustawy o ochronie przyrody, dotyczącego konieczności posiadania opinii projektu planu ochrony przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków podczas prowadzenia procedury tworzenia projektu planu, pomimo iż stanowisko w sprawie planu ochrony ten organ zajął na etapie przystąpienia do sporządzenia planu ochrony, składając szereg wniosków, które zostały w całości uwzględnione w tekście i na rysunkach planu ochrony. 3) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, przez przyjęcie zapisów zawartych w załączniku do uchwały, określających ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako przepisów o charakterze prawodawczym, mających bezpośrednie skutki prawne dla obywateli, a nie zaś będących jedynie wskazaniem dla organów gminy określających postulowany sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenu konieczny do uwzględnienia w trakcie opracowania ww. dokumentów planistycznych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej. Gmina w pełni podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Trafny jest zarzut skargi naruszenia art. 38a u.p.z.p., który wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r., przez przyjęcie, że sporządzenie projektu planu powinno być poprzedzone audytem krajobrazowym, pomimo braku przepisów wykonawczych w zakresie sporządzania audytów. Zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony dla parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem szeregu elementów, w tym 1) charakterystyki i oceny stanu przyrody; 2) identyfikacji i oceny istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych; 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony; 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego; 6) wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p. Przepis art. 38a ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego należy zgodzić się ze skarżącym Sejmikiem, że nie było prawnej możliwości opracowania audytu ze względu na brak właściwego rozporządzenia zawierającego określony wyżej zakres przedmiotowy (stosowne rozporządzenie zostało wydane dopiero w dniu 11 stycznia 2019 r. – rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych, Dz. U. 2019 r., poz. 394). Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. postanowił, że sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie można było sporządzić, ponieważ nie było właściwej podstawy normatywnej ("amorficzność" normatywna). W chwili wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, prace nad planem były zaawansowane w takim zakresie, że ich przerwanie skutkowałoby koniecznością podjęcia ich na nowo po wprowadzeniu przepisów o audycie krajobrazowym. Trzeba przy tym dostrzec, że względy ekonomiczne nakazywały zakończenie prac nad planem. Pochodzące ze środków publicznych środki przeznaczone na wykonanie planu ochrony stanowią istotny powód, dla którego prace te zostały zakończone, po spełnieniu innych wymogów, stawianych przez obowiązujące przepisy, dotyczących sporządzania planów ochrony parków krajobrazowych. Istotne w sprawie jest to, że ustawodawca nie określił żadnych reguł postępowania dotyczących prac nad planami będących w toku. Sąd Wojewódzki przyjął, że ustawodawca, wprowadzając w przepisie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wymóg uwzględnienia audytu w uchwałach podjętych w sprawie form ochrony parku krajobrazowego, nie zwolnił z niego planów będących w opracowaniu. Inaczej mówiąc, w obowiązującym stanie prawnym istnieje konieczność poprzedzenia uchwały dotyczącej form ochrony parku krajobrazowego, przeprowadzeniem audytu krajobrazowego, a następnie uwzględnienie jego wyników w uchwalanym akcie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przepis przejściowy art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca określił wyłącznie brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tej regulacji przejściowej do planów ochrony parków krajobrazowych. Każda zmiana normatywna generuje wystąpienie problemu intertemporalnego polegającego na rozgraniczeniu zakresów zastosowania oraz następstw i skutków prawnych norm prawa nowego i prawa dawnego. Wyznaczenie miarodajnego reżimu oceny prawnej stanów faktycznych powstałych pod rządami danego lub nowego prawa implikuje zastosowanie odpowiedniej metody regulacji intertemporalnej. W wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1443/14 (LEX nr 2081298) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zasadniczo zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum). Natomiast metoda wstecznego działania nowego prawa znajdzie zastosowanie do tych sytuacji, gdy regulacja będąca następstwem zmiany normatywnej rozciąga nowe skutki prawne na stany faktyczne powstałe i zakończone w okresie po wejściu w życie dawnego prawa, ale przed wejściem w życie regulacji derogującej. Na pewno metoda bezpośredniego działania nowego prawa będzie wykorzystana w tych sytuacjach, gdy nowe prawo odnosi się wprawdzie do stanów faktycznych powstałych w okresie normatywnego oddziaływania dawnego prawa, jednakże nie narusza sfery skutków prawnych, które zostały powiązane przez dawny reżim z tymi stanami. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71) stwierdził, że "każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. [...] W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. [...] Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62)". W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).". Argumentacja zawarta w uchwale NSA, sygn. I OPS 1/06 ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie na skutek zastosowania unormowań ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Przepisy art.12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie wyłącznie do niezakończonej procedury uchwalania planów miejscowych. Skoro racjonalny ustawodawca dostrzegł problem i określił brak wpływu znowelizowanej ustawy wyłącznie na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tego do planów ochrony parków krajobrazowych. Natomiast ustawa zmieniająca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wprowadza zmian w ustawie o ochronie przyrody. Ustawa nowelizująca nie wprowadza przepisów o tym, że plan nie może być ustanowiony przed sporządzeniem audytu krajobrazowego, co oznacza, że takie plany mogą być uchwalane przed jego sporządzaniem. Taka wykładnia przepisów przejściowych jest uprawniona także dlatego, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu określił, że sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie było (sui generis pat uchwałodawczy). Zaznaczyć trzeba, że przepisy ustawy nowelizującej, choć nie określają wprost trybu postępowania w przypadku procedury uchwalania planów miejscowych po jej wejściu w życie, to wskazują, że w przypadku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zastosowanie mają nowe przepisy. W tym zakresie, po wejściu w życie ustawy i podjęciu przez rady gmin uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, każdy plan miejscowy powinien zawierać granice, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym. Tymczasem żaden z planów miejscowych takich granic nie zawiera, ponieważ audyty krajobrazowe nie zostały opracowane. Tym samym wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie mógłby uzgodnić projektu planu z zarządem województwa w zakresie zgodności z audytem krajobrazowym i w efekcie doprowadzić do uchwalenia planu miejscowego, dla którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została podjęta po wejściu w życie ww. ustawy. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że opracowanie planu ochrony parku krajobrazowego jest procesem długofalowym wynikającym z specyfiki danego parku, metodyki prowadzenia inwentaryzacji przyrodniczych i dokonywania oceny stanu środowiska (przyrodniczego, kulturowego, historycznego). Wymogiem inwentaryzacji i waloryzacji przyrody ożywionej jest minimalnie jeden sezon wegetacyjny i fenologiczny zwłaszcza w przypadku np. omitofauny bądź drobnych ssaków i płazów. Inwentaryzacja rzadszych gatunków może podlegać procesowi dwuletniemu. Jeden sezon nie daje wystarczająco wiarygodnych wyników. W czasie opracowywania planu gminy prowadzą normalne planowanie przestrzenne przeznaczając tereny pod zabudowę lub inny rodzaj zagospodarowania, niekoniecznie zgodny z założeniami powstającego planu ochrony. Szczegółowy zakres prac niezbędnych przy opracowaniu planu określony został w art. 20 ustawy o ochronie przyrody oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. W szczególności rozdział 4 ww. rozporządzenia wskazuje zakres prac na potrzeby sporządzania projektu planu ochrony. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowienie w dniu 11 stycznia 2019 r. – rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych określającego stosowaną przy sporządzaniu audytów krajibrazowych klasyfikację krajobrazów, sposób oceny zidentyfikowanych krajobrazów oraz wykazywania krajobrazów piorytetowych oznacza, że Sejmik powinien dokonać przeglądu i konfrontacji przyjętych w okresie bezczynności legislacyjnej norm planistycznych i ewentualnie dokonać stosownych zmian dostosowujących do obowiązujących regulacji. Nieuprawnione jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przy opracowywaniu planu ochrony jednostka opracowująca nie dochowała obowiązku uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd przywołał orzeczenie, z którego wynika, że wyrażenie opinii jest zbliżone do konsultacji czy doradztwa. Jak wynika z materiału aktowego konserwator zabytków został poinformowany o przystąpieniu do sporządzania projektu planu ochrony parku indywidualnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., pomimo, że w dacie przystąpienia do prac obowiązek taki nie istniał. Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął stanowisko w sprawie planu ochrony, składając szereg wniosków, które zostały w całości uwzględnione w tekście i na rysunkach planu ochrony. To, że nie zwrócono się o opinię do konserwatora zabytków mając gotowy projekt planu ochrony nie oznacza, że konserwator nie brał udziału w opracowaniu tego dokumentu, gdyż zgłoszone przez niego wnioski zostały w planie uwzględnione. Należy podkreślić także, że w momencie wejścia w życie postanowień dotyczących obligatoryjnej opinii konserwatora, projekt planu ochrony był już po etapach wyłożenia do publicznego wglądu, opiniowania przez władze gmin, w tym gminę [...] oraz po ostatecznym uzgodnieniu projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i wymagał jedynie podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa. Przepis o konieczności posiadania opinii konserwatora zabytków wszedł w życie blisko 3 miesiące po zakończeniu prac nad planem ochrony. Sąd Wojewódzki powołał nowe brzminie art. 19 ust. 6b ustawy o ochronie przyrody o obowiązku posiadania opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale nie dostrzegł, że funkcjonalnie taki fakt miał miejsce i zostało uwzględnione ratio legis wprowadzenia unormowania o uzyskaniu opinii. Konserwator zabytków zgłaszając uwagi do projektu planu wykazał: "dostateczną opiekę nad zabytkami polegającą na ochronie na terenie objętym uchwałą". Zachowane zostały więc wymogi doradztwa wyspecjalizowanego organu w procedurze uchwalania aktu. Sąd Wojewódzki błędnie ocenił materiał aktowy, jakim były dokumenty świadczące o konsultacji i wyrażeniu głosu doradczego przez konserwatora zabytków. Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny prawnej załącznika do uchwały Sejmiku Województwa [...] ws. ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w zakresie dotyczącym obszarów realizacji działań ochronnych. Sąd w tym zakresie uznał, że do wprowadzenia zakazów w planie ochrony niezbędny jest audyt krajobrazowy, aby na jego podstawie ustalić strefy ochrony krajobrazu. Jak podniosiono wyżej, w obowiązujących realiach normatywnych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem o niezbędności audytu krajobrazowego, skoro ustawodawca nakazał opracowanie przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia ws. sporządzania audytów krajobrazowych oraz dał możliwość sporządzenia audytów przez Sejmiki Wojewódzkie do września 2018. Jednakże w czasie opracowania dokumentu, jakim jest plan ochrony oraz uchwalenia przez Sejmik Wojewódzki nie zostały podjęte odpowiednie akty prawa. Na uwagę zasługuje również fakt iż organem uprawnionym do opracowania audytu oraz uchwalenia planu ochrony parku jest Sejmik Wojewódzki. Należy podzielić stanowisko i argumentację strony skarącej, że żaden z przepisów planu ochrony nie jest zakazem, w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, a więc unormowaniem bezwzględnie obowiązującym, mającym skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera jedynie wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. W orzecznictwie utrawalił się pogląd, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA w z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, LEX nr 953008). Sąd Wojewódzki uznał, że użyte w planie ochrony sformułowania mają decydujące znaczenie dla ich interpretacji, jako "zakazy". Należy jednak ten akt interpretować zgodnie z jego celami. Skoro plan ochrony parku krajobrazowego nie jest aktem prawa miejscowego, a postanowienia w nim zawarte są jedynie ustaleniami do dokumentów planistycznych, to nie można stosować niektórych jego sformułowań w sposób dowolny. Plan ochrony parku należy traktować, jako jednolity i spójny dokument, który został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności cele planu ochrony jak i inne ustalenia określone są w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Uszczegółowienie przepisów ustawy zawarte zostało w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektów planów ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody, na podstawie którego opracowano plan ochrony. Plan ochrony nie zawiera zakazów, a jedynie ustalenia do dokumentów planistycznych. Wykonawca planu zastosował wszelkie nałożone przez akty prawa zasady dotycząca sporządzenia planu ochrony, przy czym nie wprowadził sformułowań wskazując w treści planu jakichkolwiek zakazów. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że: "skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. W tym sensie, że w tych innych planach należy uwzględnić to, co zawarto w planie ochrony parku krajobrazowego. Słowo "ustalenia" w języku polskim ma jasną treść: "ustalić" to szczegółowo coś określić, rozstrzygnąć, zdecydować, zaś ustalenia to decyzje, wskazówki, dyrektywy, wytyczne. Po drugie, zdaniem organu, trzeba zaakcentować, iż plan ochrony może niejako modyfikować reżim prawny parku krajobrazowego. Wiadomo, że reżim ten wyznaczony jest przez system zakazów dobranych przez organ ustanawiający park krajobrazowy (sejmik województwa) spośród możliwości stworzonych przez art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy dla danego parku krajobrazowego nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony (art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy unormowania planu ochrony uzyskują pierwszeństwo przed normami wynikającymi z uchwały sejmiku powołującej park krajobrazowy i określającej jego reżim prawny. W tym sensie plan ochrony może modyfikować reżim prawny parku krajobrazowego. Chociaż właściwiej byłoby określić to w ten sposób, iż reżim prawny parku krajobrazowego określony jest wspólnie przez uchwałę sejmiku, jak i plan ochrony, ustanawiany także w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego." (W. Radecki, A. Habuda, Wpływ planów ochrony parków krajobrazowych na planowanie przestrzenne w gminie, [w:] P. Krajewski, P. Śnigucki, Istniejące i potencjalne zagrożenia funkcjonowania parków krajobrazowych w Polsce, Konferencja Naukowa z okazji 25-lecia Ślężańskiego Paku Krajobrazowego, DZPK Wrocław 2013, s. 5-18). W nawiązaniu do tego poglądu Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając skargę weźmie pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 515/18, (dostępny, [w:] CBOSA), stwierdził nieważność rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W tym wyroku NSA stwierdził, że: "stanowisko Sądu I instancji oparte jest na nieprawidłowej wykładni art. 16 ust. 4 u.o.p. w związku z art. 16 ust. 3 tejże ustawy. Wynika to z tego, że poprzednio obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. wydane było jeszcze na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Oznacza to, że katalog zakazów wprowadzony w § 5 cyt. wyżej rozporządzenia Wojewody [...] jest całkowicie inny od katalogu zakazów wprowadzonego obecnie w § 3 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. na podstawie obecnie art. 17 ust. 1 u.o.p. Jest to, więc tego rodzaju zmiana w treści aktu normatywnego tworzącego dany park krajobrazowy, która zasadniczo zmienia dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów wchodzących w skład parku krajobrazowego jak i nie zachodzi w tym zakresie ciągłość regulacji prawnej.". W tym wyroku NSA uznał: "za prawidłową taką wykładnię art. 16 ust. 4 w związku z art. 16 ust. 3 u.o.p., która w tej sprawie uznaje obowiązek uzgodnienia rozporządzenia Wojewody [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego z właściwą miejscową radą gminy.". Zadaniem Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę będzie poczynienie stosownych ustaleń walidacyjnych odnośnie podstaw prawnych obowiązywania planu ochrony [...] Parku Ochrony w kontekście wyeliminowania ze skutkiem ex tunc rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...], nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, weźmie pod uwagę oceny, wnioski i wskazania zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. Ponadto zwróci uwagę na sprzeczność praksolologiczną rozstrzygnięcia w sentencji oraz brak merytorycznej korelacji między rozstrzygnięciem sentencji, a uzasadnieniem. Sąd Wojewódzki w pkt I stwierdził nieważność wskazanych przepisów uchwały, a w pkt II sentencji stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt II Sąd Wojewódzki uznał, że należało stwierdzić niezgodność z prawem kontrolowanej uchwały, wobec upływu roku od jej podjęcia (art. 83 ust. 1 u.s.w.) – s. 24 uzasadnienia. Według art. 83 ust. 1 u.s.w. "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Przepis art. 83 ust. 1 u.s.w. ustanawia przesłanki wyłączające stosowanie sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa, określając zakres przedmiotowy i warunki zastosowania przesłanki wyłączającej stosowanie sankcji nieważności. Przesłanka wyłączająca zastosowanie sankcji nieważności nie ma zastosowania do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W zakresie uchwał organów samorządu województwa, które nie są aktami prawa miejscowego, dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności jest obwarowana przesłanką terminu - nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w uzasadnieniu wyroku - na s. 20 czytamy: "Należy zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, że uchwalając zakwestionowany akt Sejmik Województwa [...] dopuścił się szeregu naruszeń prawa, z tym że nie wszystkie z nich mają charakter istotnych, natomiast trzeba wskazać, że nawet jedno istotne naruszenie, [...] musi doprowadzić do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego.". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w załączniku nr 1 do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nie ma przepisu § 4 ust. 3d, którego nieważność m. in. stwierdził Sąd Wojewódzki w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, w związku z nieprawidłową kontrolą legalności postanowień zaskarżonej uchwały przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.