II OSK 515/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Przemków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 90/17 w sprawie ze skargi Gminy Przemków na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. nr 4 w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Przemków kwotę 1390 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Przemków (dalej jako "Gmina") na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnosząc skargę Gmina zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 3 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.; dalej jako "u.o.p.") w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r. Polegało to na ich niezastosowaniu i wydaniu zaskarżonego aktu bez spełnienia obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 4 u.o.p. w zakresie uzgodnienia projektu zaskarżonego aktu z radami gmin Przemków, Radwanice, Gaworzyce Gromadka oraz Chocianów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rozporządzenie nie podlegało uzgodnieniu, ponieważ nie było to rozporządzenie tworzące, zmieniające granice ani likwidujące park krajobrazowy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kwestionowane rozporządzenie nie możne być uznane za akt administracji publicznej podjęty w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Zaskarżonym rozporządzeniem nie dokonano zmiany powierzchni Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. Nie zlikwidowano także Przemkowskiego Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie rozporządzenia Nr 137 Wojewody Legnickiego z 12 czerwca 1997 r. (Dz.Urz. Woj. Legnickiego Nr 15, poz. 147). Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone rozporządzenie nie zmienia także granic parku. Gmina nie wskazała w jakim zakresie ta zmiana miałaby mieć miejsce, natomiast analiza zaskarżonego rozporządzenia oraz rozporządzenia Wojewody Legnickiego prowadzi do wniosku, że nie doszło do zmiany granic parku. Załącznik nr 1 do rozporządzenia (opis granicy parku) szczegółowo opisuje (przez wskazanie działek) jak przebiega granica parku. Sąd I instancji podkreślił, że przebieg granic jest w zaskarżonej uchwale wytyczony odmiennie niż w uchwale poprzedniej (obecnie nie ma już Województwa Legnickiego). Sąd I instancji wskazał, że z treści pisma Gminy wynika, że upatruje ona zmiany granic parku w tym, że park został utworzony na nowo zaskarżonym rozporządzeniem, a więc także na nowo organ utworzył granice parku. Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza uzasadnienia do projektu "uchwały" (k. 52 akt) wskazuje, że "granica nie podlega zmianie – jedynie jej opis został uporządkowany i uszczegółowiony. Dotychczasowy bardzo ogólny opis granicy, odnoszący się niejednokrotnie do nieistniejących już punktów i obiektów (w ciągu 10 lat istnienia Parku w niektórych miejscach zmianie uległa granica rolno-leśna), (...) po scaleniu gruntów zaorane zostały drogi polne, zmienił się sposób gospodarowania. Generalnie granica jest widoczna w terenie, a jej opis odnosi się do istniejących dróg". Zdaniem Sądu I instancji, podobnie ma się sytuacja z otuliną parku. Jak wynika z analizy obu aktów zarówno powierzchnia parku (§ 1 rozporządzenia z 1997 r. określa tę powierzchnię na 22 340 ha i § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. podaje ten sam obszar), jak i powierzchnia otuliny (w obu aktach jest to 1564 ha; § 3 rozporządzenia Wojewody Legnickiego i § 1 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego) nie wykazują żadnych różnic. Dokonując porównania szczegółowego opisu granic parku i jego otuliny nie można podzielić zarzutu, że zaskarżony akt dokonał "zmiany granic" parku krajobrazowego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżonym rozporządzeniem nie został również utworzony Przemkowski Park Krajobrazowy, ponieważ został on już utworzony przez Wojewodę Legnickiego aktem tej samej rangi w dniu 7 czerwca 1997 r. Odnosząc się do zarzutu Gminy, że zaskarżone rozporządzenie w kolejnych paragrafach określa nazwę parku, obszar, powierzchnię, granice etc. Sąd I instancji wyjaśnił, że wszystkie te elementy są tożsame z tekstem rozporządzenia Wojewody Legnickiego. Sąd I instancji rozważył ponadto, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których stanowi art. 17 u.o.p., stanowiła utworzenie parku krajobrazowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym parki krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Wynika z tego, że z woli ustawodawcy, zachowano ciągłość form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie, bowiem dotychczasowe przepisy wykonawcze, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie rozporządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego miało za cel dostosowanie zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego do obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia treści art. 17 u.o.p. Sąd I instancji wskazał, że na utworzenie parku krajobrazowego składa się określenie jego nazwy, obszaru, przebiegu granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególnych celów ochrony oraz zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1. Zdaniem Sądu I instancji, tylko łączne określenie wszystkich tych elementów stanowi o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie stanowi natomiast o utworzeniu parku krajobrazowego zmiana jednego z tych elementów, w tym przypadku wprowadzenie zakazów z art. 17 ust. 1 u.o.p., na terenie istniejącego parku krajobrazowego nawet jeżeli park ten został utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu I instancji, zważywszy na daleko idące skutki braku uzgodnienia, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 u.o.p. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina. Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust 3 w związku z art. 16 ust 4 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu). Polegało to na nieuprawnionym przyjęciu, że wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego rozporządzenia w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego nie wymagało uprzedniego uzgodnienia z radami Gminy Przemków, Radwanice, Gaworzyce, Gromadka i Chocianów. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Gminy Przemków na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 4 kwietnia 2007 r., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że zaskarżone do Sądu I instancji rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie utworzenia Przemkowskiego Parku Krajobrazowego zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.p. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w akcie normatywnym go tworzącym (de lege lata jest to uchwała sejmiku województwa, a w stanie prawnym tej sprawy jeszcze było to rozporządzenie wojewody), który musi określać jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została utworzona, a także szczególne cele ochrony. Ponadto, co należy zaznaczyć musi także określać zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, które zostały wybrane przez właściwy organ tworzący park krajobrazowy spośród zakazów, które dopuścił ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.o.p. dla tej formy ochrony przyrody. Z kolei przepis art. 16 ust. 4 u.o.p. stanowi, że projekt aktu normatywnego o utworzeniu parku krajobrazowego czy też nawet zmiana jego granic jak i oczywiście likwidacja wymaga uzgodnienia z właściwą radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Sąd I instancji uznał, oddalając skargę Gminy Przemków, że nie było potrzebne powyższe uzgodnienie z właściwą radą gminy, ponieważ nie nastąpiło utworzenie nowego parku krajobrazowego w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. Stwierdził bowiem, że w tej sprawie wystąpiła "kontynuacja" utworzonego Przemkowskiego Parku Krajobrazowego jeszcze w poprzednim stanie prawnym rozporządzeniem Wojewody Legnickiego z 7 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Przemkowskiego Parku Krajobrazowego w województwie legnickim. Świadczyć o tym mają niezmienione jego podstawowe parametry, takie jak obszar, przebieg granicy i cele ochrony. Jednak powyższe stanowisko Sądu I instancji oparte jest na nieprawidłowej wykładni art. 16 ust. 4 u.o.p. w związku z art. 16 ust. 3 tejże ustawy. Wynika to z tego, że poprzednio obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie Wojewody Legnickiego z 7 czerwca 1997 r. wydane było jeszcze na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Oznacza to, że katalog zakazów wprowadzony w § 5 cyt. wyżej rozporządzenia Wojewody Legnickiego jest całkowicie inny od katalogu zakazów wprowadzonego obecnie w § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 4 czerwca 2007 r. na podstawie obecnie art. 17 ust. 1 u.o.p. Jest to więc tego rodzaju zmiana w treści aktu normatywnego tworzącego dany park krajobrazowy, która zasadniczo zmienia dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów wchodzących w skład parku krajobrazowego jak i nie zachodzi w tym zakresie ciągłość regulacji prawnej. Po drugie, należy podkreślić, że wykładnia art. 16 ust. 3 w związku z art. 16 ust. 4 u.o.p. nie może ograniczyć się tylko do kwestii braku zmiany jego nazwy, obszaru, przebiegu granic i otuliny jeżeli jest utworzona oraz szczególnych celów ochrony lecz także musi uwzględniać zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego. Ponadto, co należy przypomnieć, tego rodzaju zakazy są określone przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.o.p. i dopiero następnie wybrane przez właściwy organ tworzący dany park krajobrazowy. Natomiast rady gmin właściwe do uzgodnienia utworzenia parku krajobrazowego muszą uwzględniać w uchwalonych lub zmienianych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, oczywiście tylko "nowe" zakazy wymienione w § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 4 kwietnia 2007 r. Dlatego też powinny być one uwzględnione w nowo uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i obowiązujących przed wejściem w życie powyższego rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego. Powyższe zakazy wprowadzają bowiem nowy sposób gospodarowania w przestrzeni, zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego, biorąc pod uwagę nowe szczególne cele ochrony danego parku krajobrazowego, które obecnie muszą być także zgodne z dyspozycją art. 2 ust. 2 w związku z art. 3 u.o.p. Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa za prawidłową taką wykładnię art. 16 ust. 4 w związku z art. 16 ust. 3 u.o.p., która w tej sprawie uznaje obowiązek uzgodnienia rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego z właściwą miejscową radą gminy. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 4 kwietnia 2007 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.