IV SA/Wa 2391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem nr [...], z [...] sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne nr [...], z [...] lipca 2019 r., o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji administracyjnej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690 z późn. zm.). W uzasadnienie postanowienia Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wskazał, że w dniu 30 listopada 2016 r. Z. C. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o działaczach opozycji. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. odmówił potwierdzenia, że Z. C. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2017 r. oddalił skargę Z. C. na decyzję nr [...] z [...] marca 2017 r. Wnioskiem z 18 czerwca 2019 r. Z. C., ponownie zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie decyzji w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej w dniu [...] lipca 2019 r. wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że postępowanie w tej samej sprawie toczyło się i zostało zakończone decyzją ostateczną. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nigdy nie był tajnym współpracownikiem Służby Bezpieczeństwa. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu rozpatrując ww. wniosek, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 k. p. a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże stosownie do art. 61 a k. p. a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k. p. a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ze zgromadzonego materiału wynika, że sprawa z wniosku Z. C. z 18 czerwca 2019 r. w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją ostateczną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nr [...] z [...] marca 2017 r. Wszczęcie postępowania w takim stanie rzeczy naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2642/16 orzekł: "Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji." Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nr [...] z [...] marca 2017 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] sierpnia 2019 r. wniósł Z. C. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] lipca 2019 r. i uznanie, że spełnia on warunki określone w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Zatem organ obwiązany jest dokonać wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, przy czym ta wstępna analiza wniosku nie może zmierzać do głębszej analizy sprawy. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W nauce prawa przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" skutkujące odmową wszczęcia postępowania to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: (a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; (b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. (–) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, (–) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; (c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)"(zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z [...] lipca 2019 r., nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie. Kontrolowane przez Sąd postępowanie zainicjowane zostało żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z 18 czerwca 2019 r. o wydanie decyzji administracyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Jednocześnie organ ustalił, że w tym samym przedmiocie toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z 30 listopada 2016 r., zakończone decyzją administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z [...] marca 2017 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1257/17. Należy stwierdzić, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla oceny, czy żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe – niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego dr R. Kędzira Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2008). Ponieważ w przedmiotowej sprawie zarówno wniosek skarżącego z 30 listopada 2016 r., jak i wniosek z 18 czerwca 2019 r. dotyczą tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony, mamy tutaj do czynienia z tożsamością sprawy. Ponieważ już raz wszczęto na wniosek skarżącego postępowanie o wydanie decyzji administracyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych i odmówiono skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Wzruszenie decyzji rozstrzygającej ostatecznie sprawę administracyjną i zastąpienie jej nową decyzją jest możliwe tylko w przypadku zastosowania nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania administracyjnego albo trybów przewidzianych w art. 154, 155, 161 i 163 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że nie dotyczą one meritum zaskarżonego postanowienia. Faktycznie zarzuty w niej sformułowane mogą dotyczyć decyzji odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarzuty skargi wykraczają poza merytoryczny zakres zaskarżonego postanowienia i dotyczą okoliczności, które nie były przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.