IV SA/Wa 921/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), w związku z wnioskiem Fundacji [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 20 lipca 2018 r. Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo), zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na eliminację do 20 osobników żubra Bison bonasus ze stada wolnościowego, w tym trzech żubrów z zagrody pokazowej [...], przebywającego na terenie Puszczy [...]. We wniosku wskazano, że odstrzał będzie się odbywał na terenie Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...], w terminie do 31 marca 2019 r. Dnia 8 października 2018 r., GDOŚ zwrócił się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody, zwanej dalej PROP, z prośbą o zaopiniowanie wniosku Nadleśnictwa [...]. Pismem z 29 października 2018 r. PROP pozytywnie zaopiniowała wniosek Nadleśnictwa. W opinii wskazano, że osobniki wytypowane podczas komisyjnego przeglądu stada żubrów w puszczy [...] to osobniki wykazujące objawy chorobowe, odstawanie od stada, obniżoną kondycję, czy zaawansowany wiek. Niektóre samce mają niepokojące objawy, podobne do nekrotycznego zapalenia napletka i eliminacja takich osobników jest konieczna. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], GDOŚ zezwolił Nadleśnictwu, na umyślne zabicie poprzez odstrzał do 17 osobników żubra z populacji żyjącej w Puszczy [...] oraz do 3 osobników przebywających w zagrodzie pokazowej [...]. Termin realizacji zezwolenia wyznaczono do 31 marca 2019 r. Pismem z 9 stycznia 2019 r. Fundacja [...] (dalej: Fundacja), złożyła m.in. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r. wskazał, że niedopuszczalność odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może wynikać m.in. z przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych to sytuacje wniesienia odwołania, a w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych. W sprawach toczących się na podstawie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.), zwanej dalej u.o.p., interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonych postępowań, które dotyczą możliwości odstąpienia w konkretnej sytuacji od ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. Przepisy te nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego. Reasumując, GDOŚ wskazał, iż Fundacja nie stanowi w tym przypadku strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotową decyzją z [...] grudnia 2018 r. nie nałożono na nią żadnych obowiązków, jak również, nie można dopatrywać się, aby decyzja ta wkraczała w sferę jej interesu prawnego. Jednocześnie Fundacja nie złożyła w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, w trybie art. 31 k.p.a., co uprawniałoby ją do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Skarżąca Fundacja zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 pkt 24) lit. b) w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako: o.o.ś.) - poprzez brak opublikowania wniosku o wydanie przez Organ decyzji zezwalającej na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania 20 osobników żubra (Bison bonasus) na terenie Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...], mimo że, obowiązek taki wynika z prawa materialnego, a zaniechanie to było bezpośrednią przyczyną uniemożliwiającą Skarżącemu złożenie wniosku o dopuszczenia do udziału na prawach strony, a także uniemożliwiającą - w następstwie tego - złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie; 3) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że, dopuszczenie Skarżącego do udziału w postępowaniu było uprawnione, a Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w najwcześniej możliwym terminie, jednak wniosek ten nie został uwzględniony z uwagi na wcześniejsze uchybienia i błędy Organu; 4) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Skarżącego, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i pominięcie błędów oraz uchybień Organu. Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowi4enia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912 i wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). W rozpoznawanej sprawie Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z 9 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 stycznia 2019 r. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r. i zakończonym decyzją GDOŚ z [...] grudnia 2018 r., nr [...]., wpłynął do organu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że postępowanie odwoławcze (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji z [...] grudnia 2018 r. nie został złożony przez stronę postępowania. GDOŚ postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2019 r. odmówił dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r. i zakończonym decyzją tegoż organu z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. GDOŚ zaskarżonym postanowieniem zasadnie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku skarżącej Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia wniosku. Skarżąca Fundacja nie była stroną postępowania ani nie była dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.