I OSK 1843/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1172/19 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. oddalił skargę D.C. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", w zw. z: a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "kpa", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania w sytuacji, w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; b) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niepełne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a tym samym jego uchylenie się od odniesienia się do twierdzeń stojących u podstaw decyzji organu pierwszej instancji, o czym świadczy ogólne sformułowanie uzasadnienia i brak jednoznacznego odniesienia się do ustaleń i twierdzeń organu pierwszej instancji; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz 121), dalej: "ugn", w zw. z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), dalej: "ugg", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu przez organ, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust 2 pkt 3 ugn do nieruchomości, o których mowa w art. 10 ust. 1, 3 i 5 ugg. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Redakcja tego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powoduje jednakże, że swoim zakresem obejmuje on wszelkie formy i sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przepis ten odwołuje się bowiem wprost do pojęcia nabycia nieruchomości, które zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b ugn przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na których podstawie następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tym miejscu należy wskazać, że w ramach tak zdefiniowanego pojęcia nabywania nieruchomości nie mieści się przejście własności nieruchomości, w trybie określonym w art. 10 ust. 5 ugg. Zgodnie bowiem z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Redakcja tego przepisu wskazuje bowiem, że przejście własności nieruchomości w analizowanym trybie następuje z mocy prawa, a nie w trybie czynności prawnej. Oznacza to, że zmiana własności nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ugg nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn. Stanowisko takie było już wielokrotnie przedstawiane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 667/08, z 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 645/10, z 14 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1909/12, z 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3393/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1528/16, czy z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2135/17). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne. Jednocześnie należy podkreślić, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przedstawił odmienne stanowisko w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 458/14, na które skarżący powołał się w skardze kasacyjnej, ale – co zresztą zostało słusznie wskazane przez Sąd pierwszej instancji – wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2865/14. Mając na uwadze powyższe wywody, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ugg. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, należy wskazać, że zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W świetle ustaleń dotyczącym braku możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn do nieruchomości przejętej w trybie art. 10 ust. 5 ugg, prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot spornej nieruchomości było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Tym samym zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Zarzut ten oparty jest bowiem na fakcie nieodniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń stojących u podstaw decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie bowiem należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie takiej decyzji powinno odnosić się do okoliczności przemawiających za umorzeniem postępowania. Skoro bowiem organ pierwszej instancji odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości, tj. wydał decyzję merytoryczną, zamiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, to brak było podstaw do odnoszenia się do ustaleń organu pierwszej instancji odnoszących się do warstwy merytorycznej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.