II SA/Rz 458/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Wnioskiem z dnia 19 września 2011r. M. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 207/3 oraz nr 207/4, powstałe z podziału działki nr 207/2, obecnie oznaczone jako działki nr 600 oraz nr 620, obr. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę Powiatu [...] do jej załatwienia. Starosta Powiatu [...] po rozpoznaniu ww. wniosku orzekł w decyzji z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] m.in. o zwrocie na rzecz M. M. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 600 o pow. 0,0050 ha i nr 620 o pow. 0,0308 ha, obr. [...], obj. Kw nr [...] oraz o zobowiązaniu M. M. do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 11 463, 22 zł. Gmina [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Nie formułując zarzutów wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje treść art. 136 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), zwanej dalej "uggwn". W przedmiotowej sprawie ustalono, iż na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 4 uggwn, w drodze decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 1987r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, Skarb Państwa przejął z dniem ostateczności decyzji tj. z dniem 15 grudnia 1987r. prawo własności działki nr 207/2 stanowiącej własność M. M. z przeznaczeniem pod budowę ulicy. W trakcie przeprowadzonych w dniu 1 października 2013r. oględzin nieruchomości ustalono, że na zwracanych działkach nie została urządzona droga. Obie działki są obecnie użytkowane bez tytułu prawnego: działka nr 600 przez właściciela sąsiedniej działki nr 601, natomiast działka nr 620 przez wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy za zasadną należy uznać argumentację wniosku, iż przesłanki warunkujące dokonanie zwrotu nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia. Ustalając kwotę podlegającego zwrotowi odszkodowania organ I instancji prawidłowo nie uwzględnił kwoty odpowiadającej wartości nakładów poniesionych na przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko takie wynika, z oczywistego faktu, iż w związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia jakiekolwiek poczynione na wywłaszczonej nieruchomości nakłady należy zakwalifikować jako niezwiązane z celem wywłaszczenia. Tym samym niezasadne byłoby obciążanie nimi osób uzyskujących zwrot nieruchomości, ponieważ "dotychczasowy właściciel nie może być zaskakiwany tym, że w czasie pojawienia się prawnej możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości będzie zobligowany ponieść dodatkowe wydatki, które w żadnym wymiarze nie łączą się z poprzednio określoną inwestycją celu publicznego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1081/10). Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego A. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2014r., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko Wojewody przesądzające o tym, że przejęcie z mocy prawa z chwilą ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 uggwn jest objęte regulacją art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy rażąco narusza prawo. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie uggwn. Słowo "nabytych" gra tu kluczową rolę. Ust. 2 pojawił się w art. 216 ustawy w dniu 22 września 2004r. wraz z wejściem w życie ustawy dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2004 nr 141 poz. 1492). Ta sama ustawa dodała w art. 4 ustawy pkt 3b, w którym zawarta jest ustawowa definicja nabywania nieruchomości. Jest nim dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomość gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Nabywanie odbywa się więc według ustawy na podstawie czynności prawnych. Jeśli więc "przedwyliczeniowa" część art. 216 ust. 2 ustawy zawiera słowo "nabytych" to nie można tego słowa rozumieć inaczej niż w sposób wskazany w art. 4 pkt 3b ustawy. Art. 12 ust. 5 uggwn w brzmieniu na dzień 18 listopada 1987r. przewidywał przejście na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulic z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Był to odpowiednik dzisiejszego art. 98 ustawy. Przejście własności gruntów następowało z mocy prawa a nie na podstawie czynności prawnej. Niedopuszczalnym jest więc twierdzenie, iż grunty, których własność przeszła w ten sposób na Skarb Państwa były nieruchomościami nabytymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu Materialną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są rozdziale 6 działu III ustawy, przy czym po myśli art. 216 ust. 2 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 4 uggwn, w drodze decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 1987r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, Skarb Państwa przejął z dniem ostateczności ww. decyzji prawo własności działki nr 207/2, stanowiącej własność M. M. z przeznaczeniem pod budowę ulicy. Taka forma nabycia nieruchomości przewidziana była w obowiązującej w dniu wydania tej decyzji regulacji zawartej w art. 12 ust. 5 uggwn stanowiącej, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, że przejęcie nieruchomości z mocy prawa na podstawie decyzji zatwierdzającej jej podział nie jest objęte dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 216 ust. 2 ustawy. Zarzut ten uznać należy za nietrafny. Nie można zgodzić się z wywodem skarżącej, w którym formułuje tezę, iż art. 216 ust. 2 ustawy obejmuje jedynie te sytuacje, w których nabycie nieruchomości następuje na podstawie czynności prawnych, a nie decyzji administracyjnych. Powyższe stanowisko skarżąca wywiodła z definicji "nabywania nieruchomości" zawartej w art. 4 ust. 3b ustawy, stosownie do którego ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Podążając tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że procedura zwrotu nieruchomości ma zastosowanie jedynie do nieruchomości nabytych na podstawie umów cywilnoprawnych. Oznaczałoby to zatem, że zwrotowi nie podlegałyby nie tylko nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie decyzji o podziale nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulic, ale też nieruchomości objęte decyzjami wywłaszczeniowymi. Taka wykładnia tego przepisu przeczyłaby celowi przytoczonej wyżej regulacji prawnej, której istota sprowadza się do stworzenia byłym właścicielom nieruchomości "pozbawionym" własności nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, prawnej możliwości ich odzyskania z uwagi na to, że stały się zbędne na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Taka wykładnia ponadto przeczyłaby celowi ww. regulacji prawnej także z uwagi na to, że prowadziłaby do wniosku, że procedurą zwrotu objęte są nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub gminy na mocy zawartych z jej właścicielami umów cywilnoprawnych nie pozostających w związku z celami publicznymi. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, jak już wspomniano wyżej o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy, zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie uggwn. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to w niniejszej sprawie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem cech właściwych dla sposobu regulacji materii w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosując "odpowiednio" przepis prawa możemy stosować normę prawną wprost, bądź z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, bądź wykluczyć zastosowanie danej normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie uggwn należy przyjąć jego proste zastosowanie do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy. Analizując użyte w omawianej normie pojęcie "nabycia" w odniesieniu do przejętych nieruchomości na gruncie przepisów uggwn trzeba uwzględnić sposób regulacji art. 216 ust. 2 powołanej ustawy. Otóż art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1407/09, z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1815/07, z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Sąd podkreśla równocześnie, że poza sporem orzeczniczym pozostawała i pozostaje kwestia zastosowania ww. regulacji do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnych, natomiast kwestią sporną w orzecznictwie było jej zastosowanie do nabycia nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. Orzecznictwo rozstrzygnęło ten spór stając na stanowisku, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy objęte są także umowy cywilnoprawne, ale jedynie te, które były zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 uggwn, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższe wywody podkreślić należy, że wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy zaproponowana przez skarżącą naruszałaby art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Nie można uznać za odpowiadającą zasadzie sprawiedliwości społecznej wykładni, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o definicję "nabywania nieruchomości", zawartą w art. 4 ust. 3b ustawy poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym z wyłączeniem trybu administracyjnego ramach procedury wywłaszczeniowej. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zasady sprawiedliwości społecznej byłby praktyczny skutek takiej wykładni. Efektem tego osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby w sprawach o zwrot nieruchomości w lepszej sytuacji, niż te, które zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych. Brak jest uzasadnienia dla dokonania takiego rozróżnienia. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, jak już wspomniano, że poza sporem pozostaje, że w pierwszej kolejności przepis ten obejmuje nieruchomości w stosunku do których wydano decyzje wywłaszczeniowe. Z kolei decyzja podziałowa, na mocy której doszło do nabycia własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, jakkolwiek nie jest decyzją wywłaszczeniową sensu stricto, to o jej wywłaszczeniowym charakterze przesądza fakt, że na jej mocy, niezależnie od woli właściciela nieruchomości przejęto nieruchomość w związku z realizacją celu publicznego. Z kolei gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tylko do wywłaszczenia sensu stricto, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Gd 674/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. .