II SA/Rz 1081/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Anna Bembenek /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Skargą z dnia [..] października 2010 r. na decyzję Wojewody P. w R. z dnia [..] września 2010 r., znak- [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [..] lipca 2010 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej oraz o zwrocie odszkodowania za zwracaną nieruchomość skarżąca Gmina Miasto R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu [..] lutego 2009 r. K.K. działając przez pełnomocnika w osobie swojej córki Z.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..]/1 o powierzchni 0.0216ha, położonej w R. obręb ewidencyjny nr [..] S., powstałej z części dawnej działki nr [..]/2 obr. [..] R.-S., położonej przy ulicy P. w R., a stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto R., objętej Księgą Wieczystą RZ1Z[...]. Po wyznaczeniu organu właściwego do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody P. z dnia [..] sierpnia 2009r., znak [...], z uwagi na wyłączenie Prezydenta Miasta R. jako organu strony zobowiązanej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta K. w dniu [..] lipca 2010 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 141 ust. 1 - ust. 4, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010, nr 102, poz. 651 z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm.) wydał decyzję znak [...], którą orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/1 o pow. 0.0216ha położonej w R. obręb ewidencyjny nr [..] R.-S., powstałej z części działki nr [..]/2 objętej księgą wieczystą RZ1Z1[...] stanowiącej własność Gminy Miasta R., na rzecz Z.K.S., c. J. i K., w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, warunkując obowiązek zwrotu nieruchomości zapłaceniem przez Z.S. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 357,00zł w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z odsetkami w razie zwłoki w uiszczeniu odszkodowania na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym. Organ ustalił, że działka nr [..]/1 powstała z części większej działki o nr [..]/2 dawnego obrębu [...] w R. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [..] października 1970 r., rep. A [..] z 1970 r. część tej działki została przeniesiona przez K.K. na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel publiczny. Umowę zawarto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r., nr 18, poz.94) z przeznaczeniem pod budowę bocznicy kolejowej zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [..] maja 1969r. znak BUA-[...]. Nieruchomość ta stanowi obecnie własność Gminy Miasto R. i do dnia [..] stycznia 2011r. była w dzierżawie spółki WSK-PLZ R. S.A. Cel publiczny nie został osiągnięty, gdyż inwestycja nie została zrealizowana. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi nieurządzoną zieleń, jest terenem niezagospodarowanym, porośniętym trawą, ogrodzonym siatką metalową na cokole betonowym. Organ przytoczył treść powyżej wskazanych przepisów, a dodatkowo art. 217 ust. 2 u.g.n., a ponadto wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego K.P. z dnia [..] kwietnia 2010 r. co do wartości rynkowej prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [..]/1 o pow. 0.0216ha, która wynosi 13.992,00zł, zwaloryzowaną kwotę odszkodowania na dzień wydania decyzji o zwrocie tej nieruchomości w kwocie 357,00zł i połowę rynkowej wartości nieruchomości w kwocie 6996,00zł. Powołując się na treść przepisu art. 140 ust. 2 u.g.n. organ stanął na stanowisku, że wartość wzniesionego ogrodzenia nie wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Ostatecznie organ uznał, że zaistniały podstawy do zwrotu nieruchomości za zwrotem odszkodowania we wskazanej w sentencji decyzji kwocie. O zwrocie nieruchomości na rzecz Z.S., a nie K.K., zadecydowało zdarzenie prawne w postaci śmierci K.K. w toku postępowania. Krąg spadkobierców organ ustalił na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia; jedynym spadkobiercą była Z.S. Na skutek odwołania Gminy Miasto R. decyzją z dnia [..] września 2010 r., znak- [...], Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. u.g.n. Organ zreferował dotychczasowy przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego i stwierdził, że odwołanie Gminy Miasto R. nie zasługiwało na uwzględnienie. W oparciu o dokumentację geodezyjną ustalił, że część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/2 obecnie odpowiada działce nr [..]/1. Przywołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 oraz art. 216 u.g.n. stwierdził, że nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa lub określone jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 I. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlegają zwrotowi na takich samych zasadach, jak nieruchomości wywłaszczone na podstawie u.g.n. w przypadku stwierdzenia jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości. Według organu nie ulega wątpliwości, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na przedmiotowej działce żadna inwestycja zmierzająca do realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy bocznicy kolejowej nie została rozpoczęta, a teren jest niezagospodarowany. Prawidłowo zatem organ I instancji orzekł o zwrocie działki nr [..]/1 na rzecz spadkobiercy po byłym właścicielu i kwocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości - zgodnie z operatem szacunkowym - 357,00 zł. Powołując się na art. 217 ust. 2 u.g.n. w zw. z art.140 ust. 2 u.g.n. organ wskazał, że określona kwota zwrotu jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu odwołania zaniżonego odszkodowania pomniejszonego niezasadnie o wartość istniejącego ogrodzenia organ podał, powołując się na art. 140 ust. 4 u.g.n., że przepis ten wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. W omawianym przypadku uregulowanie to nie ma zastosowania, gdyż cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany, a poczynione przez dzierżawcę nakłady związane z budową ogrodzenia nie były związane z realizacją tego celu publicznego. Ubiegającego się o zwrot nieruchomości można obciążyć, przez zwiększenie wysokości odszkodowania, tylko w zakresie tych działań podjętych bezpośrednio na gruncie, które zmierzały do realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy cel ten nie został zrealizowany ze względu na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. Zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje zatem wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca zarzucając, że organ wyższego stopnia z przepisu art. 140 ust. 4 wywiódł treść w nim niezawartą. Przepis ten wymaga jedynie, aby działania zwiększające wartość nieruchomości były podejmowane po wywłaszczeniu bezpośrednio na tej nieruchomości. Nie wprowadza natomiast innych wymogów, a interpretacja organu jest dowolna i narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżący skonstatował, że skoro nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w dacie zwrotu, to także i rozliczenia należy dokonywać w tej dacie i przy ujęciu takiego stanu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i należało ją oddalić. rt.. nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy.tóre odbywało się na podstawie przepisów ustawy Na podstawie art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) i art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Sprawowana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-8 p.p.s.a., w tym na decyzje administracyjne. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Skarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. prawa nie naruszają. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.u.2000, nr 98, poz.1071, ze zm.). Organy ustaliły prawidłowo zakres żądania wnioskodawczyni, zidentyfikowały przedmiotową nieruchomość i datę jej nabycia oraz tryb wywłaszczenia, określiły krąg podmiotów, w tym po śmierci wnioskodawczyni jej następcę prawnego, wykazano niezrealizowanie inwestycji celu publicznego jako przesłanki z art. 137 u.g.n. zasadności zgłoszonego wniosku o zwrot nieruchomości, ustalono stan nieruchomości. Okoliczności te nie są przez strony kwestionowane i pozostają poza sporem. Przedmiotem skargi, a poprzednio odwołania, jest natomiast prawidłowość określenia kwoty zwrotnego odszkodowania oraz wykładnia przepisu art. 140 ust 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004, nr 261, poz. 2603, ze zm. dalej "u.g.n.). Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nabytych w trybie umownym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, następuje w trybie u.g.n., a wynika to z art. 216 u.g.n. Tryb postępowania określają przepisy rozdziału VI u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że także poprzednio przedmiot wywłaszczenia mógł być użyty wyłącznie na cel użyteczności publicznej (art.3 ust. 1 ustawy z 1958r.), a wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art.7 ust. 1 ustawy z 1958r.). Obecnie art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi co do zasady, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w ust. 3 postanowiono, że poprzedni właściciel (jego spadkobierca) może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 u.g.n. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela (spadkobiercę) odszkodowania stosownie do art. 140. Odpowiedniość stosowania obecnej ustawy do zdarzeń, które nastąpiły pod rządami ustawy z 1958 r. polega na tym, że ma ona także zastosowanie do zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy (por. art. 6 ust. 1 ustawy z 1958r.). Art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Zasady wyliczania odszkodowania określa art. 140 u.g.n. W ust. 1 postanowiono, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel (jego spadkobierca) zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego [...] ustalone w decyzji odszkodowanie [...]. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust.2). W ust. 4 postanowiono, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Dla należytego wyliczenia wartości zwracanego odszkodowania niezbędne jest opracowanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Obowiązek ten w postępowaniu został spełniony, a metody wyceny przyjęte przez biegłego spełniają wymogi art. 150 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. (Dz.U.2004, nr207, poz.2109 ze zm.). Biegły właściwie zastosował metodę wartości odtworzeniowej. Z zestawienia przepisów art. 136 ust. 1 (treść powyżej) w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany oraz zasad zwrotu odszkodowania z art. 140 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. wynika, że podmiot publiczny po wywłaszczeniu może wykorzystywać nieruchomość jedynie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (tutaj umowie) i realizować inwestycje zmierzające do urzeczywistnienia tego celu. Wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, który ostatecznie nie zostaje zrealizowany, lecz powoduje zwiększenie albo zmniejszenie wartości nieruchomości może i powinien być brany pod uwagę przy dokonywaniu rozliczenia w granicach art. 140 u.g.n. Racjonalność tej regulacji prawnej sprowadza się do nałożenia na nowego właściciela obowiązku dążenia wyłącznie do realizacji celu publicznego z góry określonego, a nie innego przez siebie obranego i uznanego za konieczny lub potrzebny, albo jedynie estetyczny w warunkach niemożliwości osiągnięcia założonego celu publicznego lub jego zaniechania i z nim niezwiązanego. Przepis ten chroni jednocześnie poprzedniego właściciela przed nieuzasadnioną samowolną decyzją nowego właściciela co do sposobu realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości. Stwarza barierę zakazu obciążenia poprzedniego właściciela ponad miarę celu publicznego chroniąc go przed samowolą nowego właściciela, który nakłady inne aniżeli wynikające z realizacji celu publicznego bezpośrednio na wywłaszczonej nieruchomości łoży wyłącznie na własne ryzyko, że poprzedni właściciel nie będzie dochodził zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albo wyrazi zgodę na wykorzystanie jej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast poniesienie nakładów, które nie łączą się z realizacją inwestycji celu publicznego powoduje, że przy zwrocie nieruchomości nie uwzględnia się ich wartości. Nie można bowiem przyjąć takiej wykładni przepisu, że na skutek niezgodnego z celem publicznym wywłaszczenia wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel zostanie obciążony skutkami finansowymi takiej samowoli, co niejednokrotnie mogłoby doprowadzić do braku zdolności majątkowej po jego stronie w odzyskaniu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że nie została na niej wykonana w żadnej mierze zamierzona z góry inwestycja celu publicznego, tylko inna. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia, która odpowiada wyżej zaprezentowanej, nie narusza uregulowań Konstytucji RP, a to jej art. 64 ust.2. Ochrona własności ma być równa dla wszystkich i przepis art. 140 u.g.n. ją gwarantuje. Aktualny właściciel zwracając wywłaszczoną nieruchomość otrzymuje w zamian ekwiwalentne odszkodowanie w wysokości zwaloryzowanej zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie. Natomiast odmowa powiększenia kwoty waloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów niezwiązanych z realizacją inwestycji celu publicznego bezpośrednio na wywłaszczonej nieruchomości chroni majątkowe interesy poprzedniego właściciela, któremu przepisy prawa stwarzają przy wystąpieniu pewnych przesłanek realną możliwość odzyskania wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przy wywłaszczeniu. Przy ustalaniu zwrotnego odszkodowania powinny być uwzględniane wyłącznie okoliczności istotne z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia, które już przy wywłaszczeniu pozwalają na ogólne określenie ewentualnych inwestycji, które będą prowadzone na wywłaszczanej nieruchomości. Dotychczasowy właściciel nie może być zaskakiwany tym, że w czasie pojawienia się prawnej możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości będzie zobligowany ponieść dodatkowe wydatki, które w żadnym wymiarze nie łączą się z poprzednio określoną inwestycją celu publicznego. Nie ma tutaj mowy o bezpodstawnym wzbogaceniu tego podmiotu, gdyż działający w złej wierze inwestor nie realizujący celu publicznego czyni to wyłącznie na własne ryzyko, wiedząc przecież o tym fakcie. Mimo, iż taki stan faktyczny na zwracanej nieruchomości może być poczytany jako przynoszący korzyść majątkową poprzedniemu właścicielowi to jednak nie przemawia to za zwiększeniem kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Istotne jest tutaj tylko to, że nakłady te inwestor poczynił nie będąc do nich przecież zobowiązanym i czynił to we własnym interesie niepodyktowanym wolą realizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem celem publicznym w sprawie była budowa bocznicy kolejowej na wywłaszczonej nieruchomości to nakładem na ten niezrealizowany nigdy cel, do którego wykonania w terminie prawem przewidzianym nie przystąpiono, nie jest wzniesione ogrodzenie. Ten obiekt budowlany nie ma związku funkcjonalnego ze zmierzaniem do wykonania bocznicy kolejowej. Mając na względzie powyższe wykładnia dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa, a wydane decyzje zgodne z prawem materialnym. Wobec bezzasadności skargi orzekając jak w sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.